最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的理解与适用

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的理解与适用

孔祥俊最高人民法院行政审判庭副庭长

《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)比较系统全面地规定了行政诉讼中的举证、调取证据、质证和认证等诉讼证据规则，这在20年来的行政审判历史上还是第一次，毋庸置疑具有里程碑意义。本文拟结合起草过程，就《证据规定》的指导思想、逻辑结构和主要内容作一粗线条的介绍，有些观点纯属一孔之见，仅供理解和适用该规定时参考。

一、起草《证据规定》的指导思想

《证据规定》的指导思想是起草、理解和适用该规定的灵魂。在起草过程中确立的主要指导思想如下：

(一)突出改革精神

制定行政诉讼证据规则不仅是行政审判改革的一项重要内容，也是当前法院改革的一项重点内容。改革的重点是“完善行政诉讼的举证、质证、认证规则，建立符合行政诉讼特点的举证、质证、认证规则”。《证据规定》就是为贯彻落实最高人民法院改革规划而制订的，力图反映改革实际、适应改革需要、体现改革精神和推动改革深化。例如，许多规定反映而不脱离审判实际，但又不简单地迁就现实，保持必要的前瞻性。《证据规定》的许多具体规则都很灵活，其目的是适应纷繁复杂的审判实际需要。对证人出庭作证的规定既照顾现实，又体现发展方向。

(二)体现“案卷复审”的属性

行政诉讼程序是一种复审程序，即此前一般已经历了完整的法律程序(如行政处罚程序、行政裁决程序、行政许可程序等)，行政审判是一种由法院对被诉具体行政行为的复审，类似于上诉审(国外一般直接认定为向法院上诉)。在证据规则上的突出体现是，行政审判的事实认定是以行政程序搜集的证据为基础，对其在获取和处理证据及得出事实结论上是否符合法律要求，进行审查(对事实的合法性审查，与此相类似者如《民事诉讼法》第151条有关“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”的规定)。这就决定了我们必须从复审程序的视角确定具体的证据规则，因而也必然具有一些特殊的规则。例如，被告负举证责任，实际上就是由被告将其被诉具体行政行为的“案卷”“移送”给法院(类似于第一审法院将提起上诉的第一审案卷移送给第二审法院)，因而《行政诉讼法》第43条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起5日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料”(《民事诉讼法》第149条有关“原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷和证据，报送第二审人民法院”的规定，与此极为类似)。因此，被告负举证责任是行政诉讼的复审性质的必然要求。当前人们对被告负举证责任的规定的通常解释是，如此规定更利于应对行政诉讼制度确立初期行政机关常常不应诉、不出庭的实际情况，且有利于发挥行政主体举证的优势，能够保障实质上的平等。实际上，这些原因都是表面现象，根本原因是行政诉讼的复审性质，这种性质决定了除被告举证外别无他途。把这种原因吃透了，《若干规定》

中的许多规则都很容易理解。像诸如对被告的举证期限的限制较为严格、在诉讼过程中不能自行搜集证据，原告在行政程序中无正当理由拒不提供的证据一般不予采纳等规定，也是复审程序的本质要求。

当然，在行政诉讼中还有一些不属于或者不完全属于复审程序的特殊情形。典型的情形如：1．起诉不履行法定职责的案件。此时被告因没有作出特定的行政行为而被诉，原告起诉的目的也是要被告给付一个行政行为，因而无从谈起以“案卷”为基础的复审。在起草过程中，此类案件是否适用被告负举证责任的原则，也曾发生过争议，原因就在于此。当然，此时即使要求被告负举证责任，也是出于“案卷复审”以外的原因，如可能考虑被告有举证的优势等。此种情况究竟如何分担举证责任，仍然是需要进一步探索的课题。2．行政赔偿案件。此类案件针对的是被告的侵权行为，即便限定原告的举证范围而让被告承担一些在一般侵权行为中本应由原告承担的举证责任，也是出于“案卷复审”以外的其他政策考虑。总之，这些特殊的情形都属于需要进一步加强研究解决的深层次问题，《若干规定》目前对此还没有做太多的突破和反映。

(三)体现现代法治精神和适应加入WTO的要求

在证据法的历史上，曾有法定证据主义时期，即证据的形式和效力等由法律明文规定，法官只能机械地予以适用，后来法定证据主义为自由心证(法官内心确信)制度所替代。当然，法定主义与自由心证更主要是大陆法系的证据法历史，英美法迄今仍有详尽的证据规则。《证据规定》虽对证据的形式和效力(包括证明力的比较)有诸多规定，但并非回归法定证据主义，而是倾向于立足法官专家化基础上的自由心证或者内心确信。自由心证或者内心确信不是由法官随心所欲地认定证据，而是建立在科学的证据规则基础上的，必须以完善的证据规则作为保障。而且，确立证据规则要照顾当前法官素质参差不齐和改革需要一个过程的实际，尽量通过明晰的证据规则，减少举证、调取证据、质证、认证和确立证据标准上的随意性，维护司法公正和提高诉讼效率。

我国已加入WTO，WTO有关法律文件对证据问题作出了明确规定，特别是体现了证据的告知、质辩、以证据为根据(证据裁判主义)和直接言辞的现代法治和正当程序观念。这些规定无论涉及行政程序还是司法程序，都与司法审查直接相关。为适应加入WTO后履行司法审查职责的需要，《证据规定》对此作出了相应的反映。此外，为适应加入WTO以后涉外行政案件增多的需要，《证据规定》还加强了有关涉外证据的规定，如对外文书证等设定了具体的规则。

(四)“成熟先立”和不盲目冒进

近年来，随着行政审判方式改革的开展和深化，各地法院在适用、建立和完善证据规则方面积累了许多经验，形成了成熟的做法，对这些切实可行和行之有效的做法可以固定下来。一些目前还拿不准、处于尝试过程中的做法，不急于作出规定，给各地法院的探索留有余地，可在将来进行完善。而且，通过《证据规定》，可以统一各地不尽相同的做法，避免各行其是，以落实法制统一原则。同时，还注意吸收证据理论的研究成果，积极借鉴国外的证据立法和司法经验。《证据规定》的内容只是体现了行政诉讼证据制度改革的初步成果，由于行政审判实践是不断发展变化的，我们对证据规则的探索也要与时俱进，不断总结实践经验，在实践中完善证据规则。