第二讲：政策系统

第二讲：政策系统

一、政策系统的构成

1.政策主体；

2.政策客体；

3.政策环境。

主要内容

二、政策系统的运行

1.政策主体、客体与环境的关系；

2.政策子系统的划分；

3.政策系统运行的各个环节.

一、政策系统的构成

政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。

政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。

（一）政策主体

1.政策主体的含义

政策主体是指直接或间接地参与政策的制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。幻灯片4

2.政策主体的特性

1）政策主体的具体性。

2）政策主体的对应性。

3）政策主体的代理性。

4）政策主体的能动性。

5）政策主体的社会历史性

3.政策主体分类

－－个体主体与团体主体；

－－制度内主体与制度外主体；

－－制定主体、执行主体与评估主体；

－－国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

4.主要的政策主体

－－立法机关；

－－行政机关；

－－政党组织；

－－利益集团；

－－公民；

－－传播媒介。

（二）政策客体

政策客体是指政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。

政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系的工具或手段。

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从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。严格说，这三个概念是有区别的，社会问题是外延最广的概念；社会问题的一部分涉及社会上相当部分人或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；政府所面临的公共问题很多，只有少数能被

政府摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是政策问题。为了叙述方便，我们将这三个概念混用。

1.社会问题

什么是社会问题?按照马奇和西蒙的说法，(社会)问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各种各样需要解决的社会矛盾。安德森则认为，政策问题可以定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各种各样的问题，只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。也就是说，如果问题没有得到表达，就不可能构成政策问题。在琼斯看来，社会问题可以定义为产生“一些人的需要、挫折或不满足，由本人所认定，或被他人所认定，而寻求解决方法”的环境或状况。

由此可见，社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。

我国学者一般将社会问题分为政治问题、经济问题、社会（狭义）问题和文化问题。

2.目标团体

从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。

政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。党和国家的总政策和基本政策发生作用的范围最广，它们所涉及的几乎是所有的社会成员；而特殊政府部门或地方政府的政策法规发生作用的范围较窄，它们所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民。

政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最基本的是利益关系。社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，因而必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求。这些利益和要求相互影响、交流、撞击，就形成了各种利益关系。因此，党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系，解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突，建立起一个有利于安定团结，促进生产力发展的利益格局。在这种格局中，国家、集体和个人三者的利益之间，整体利益与局部利益之间，长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来。

（三）政策环境

所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。政策环境分为自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提，对一国的内外政策具有影响或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。

在诸多的政策环境中，以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境四个因素最为重要。

1.社会经济状况

社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。

首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。

其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。

再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济政社会策得以确定的主要根据。

2.体制或制度条件

所谓体制，是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系、和权责划分等方面的体系和制度的总称。体制或制度为公共政策提供外部组织环境。

首先，体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。

其次，一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果与体制密切相关。

再次，体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会。

最后，体制制约着政策的执行。如果政出多门、政策上出现不一致，那么，政策很难得以真正贯彻。

3.政治文化

政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴,是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。

美国学者阿尔蒙德将政治文化定义为“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。

另一美国学者派伊则将政治文化定义为“赋予政治过程内容和形式的知识、情感和价值观的总和”。

政治文化主要包括三个层次：政治意识、政治价值观和政治理想等。

(1)政治意识。政治意识有两种形态，一种是内在的心理形态，一种是外在的文化形态。政治意识的心理形态是其文化形态的基础和内化，政治意识的文化形态是对其心理形态的升华和外化。

反映和表达统治阶级及其政党根本利益和愿望的政治意识形态就成了政策的价值取向

和行动准则。

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(2)政治价值观。政治价值观是政治意识形态的核心内容，是政治主体对客观存在的政治价值关系和政治价值创造活动等的反映。

政治价值观一经形成，就以相对定型的观念模式存在，规范和约束政治主体的政治行为，规定政策实践的指向。

(3)政治理想。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望和对未来的设计。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰，成为政治社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。

4.国际环境

（1）全球化

所谓的全球化是指世界各个分散的部分或因素形成紧密联系的世界性网络；它是一种客观的历史进程，即某种不依各国的具体环境、地域、制度、意识形态发展模式等为转移的趋势，其基本内容是各国（地区）的经济、政治、军事、科技和文化等方面密切联系和相互作用。

（2）市场化

20世纪末期世界出现的一个重大历史事件是占世界人口三分之一的计划经济国家向市场经济的转轨，这使得市场经济体制成为全球的压倒性经济体制。市场化的浪潮席卷整个世界，它以前所未有的强大的力量冲跨一切僵化过时的体制，整合、改造和重塑地球上的生产、

经营、流通、消费诸方式。在这种市场化浪潮中，各国（地区）的经济主体（企业或公司）同时研究、开发和销售同类科技产品，一种新产品如果适合市场需要，就会在全世界迅速推广，银行支付卡、PB机、多用途家电、电脑、电视等的研制就是如此。

（3）信息化

信息化是当代世界的第三个基本趋势。“信息社会”、“信息时代”是人们早已熟悉的概念，然而，在70年代以前，也许只有少数发达工业国家（如美国）开始步入信息社会，进入80、90年代，信息化的浪潮席卷全球，通讯技术和计算机技术的迅速发展为21世纪全世界的“信息化时代”的到来奠定了坚实的基础。有学者认为，当今世界正在经历一场以信息社会为特征的产业革命；这场革命使世界经注济从工业化阶段进入信息化阶段，知识和信息的制造、加工、传播和应用成为新经济增长最重要的源泉；知识和信息的获取、加工和处理将逐渐成为生产和工作的主要活动。

当代世界的全球化、市场化和信息化的趋势对一国或地区的公共政策产生了极为深刻的影响。

世界经济一体化及区域化，使得各国或地区在制定经济社会政策时，无时无刻都必须考虑世界经济局势的发展变化；国际组织的存在和作用使得民族国家在某些政策领域丧失了部分的决策权。

二、政策系统的运行

（一）政策主体、客体与环境的关系

1.政策主体与客体的关系

当某一政策系统建立起来时，政策主体和政策客体就成为该系统两个相互依存，不可分离的组成部分。

2.政策主体与政策环境的关系

政策主体首先要实事求是地认识环境、把握环境，并了解它的各种优势和弊端，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。

3.政策客体与政策环境的关系

政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的。

政策客体与政策环境在一定条件下是能够相互转化的。

（二）政策子系统的划分

现代化、科学化的公共政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。

１．信息子系统

信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（１）信息的收集。（２）信息的加工处理。

２．咨询子系统

咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（１）政策问题分析。（２）政策未来预测。

（３）方案设计及论证。（４）其他政策相关问题的咨询。（５）参与政策评估并反馈信息。

３．决断子系统

决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（１）提出有关的政策课题。（２）考虑政策目标的确立。（３）组织政策方案的设计。（４）负责政策的最终决定。

４．执行子系统

执行子系统在的作用是:（１）为政策方案或项目的执行做好准备。（２）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。（３）分析和总结执行情况。

５．监控子系统

监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（１）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据。（２）监控政策执行情况。（３）反馈政策执行情况。

（三）政策系统运行的各个环节

政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。

政策系统的运行表现为各个阶段或者环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程。

1.政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。

２.政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。

３.政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。

４.政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。

５.政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。