《行政学之研究》

托马斯•伍德罗•威尔逊（T . W . Wils on , 1856-1924），西方 行政学的创始人。

出生在美国弗吉尼亚 于普林斯顿大学， 斯•霍普金斯大学， 了第一部著作《国会 他用作哲学博土学位 年使他获得了哲学博 至1902年，他是政治学教授，此间发 表了《国家》（1889年）、《分裂口重 新 统一（1829 〜1889》（1893 年）、《一位大师及其政治 论文）（1892年）、＜纯 粹的文献及其它论文）（1886年》、 《乔治•华盛顿》（1896年）以及《美国人民的历史 》（1902年）等六 部 著作和一些论文。

1902年至1910年间, 他担任普林斯 顿大学校长，并 在1908 年出版《美国的宪法政府》一 书，1910 年，他当选为美国新泽西州州长，1913 年被选为 美国总统，1924威尔逊是一位杰出的 政治学教授、行政学者、历史学家、教育家、改革家和政治家。

他1887年6月在美国《政治科学季刊 》第二期发表了其精华论文《行政学研究》 （《TheStudy of Public Admi ni stratio n 》），在这f 论文里，威尔逊概述了研究的历史，提出 要研究国家行政管理，建立行政科学，同时非常令人信服地提 出了这种研究的必要性和价值，并对行政学研究 的对象和主要内容提出了设想，指出了应 该继续坚持下去的研究方法。

这篇文章标 志着理论 界自觉研究探索公共行政的开端，公共行 政作为一门系统的科学和一 个被人认可的 政府研究领域得以建立起来，是从威尔逊，或者严格地说，是从威尔逊的这篇文章开始的。

二、威尔逊的行政学思想（一）创立行政科学 的必要性威尔逊针对政治学的 研究状况，提出应从行政学的角度来研究政府管理，论证了创立行政科学的必要 性。

《行政学之研究》、威尔逊其人1856年12月28日州，1879年毕业1884年毕业于约翰 1885年，他出版政体》，这本书被 论文，并在1886士学位。

1886年在 19 世纪以前，政治学家都忙于就宪法、 国家性质、主权的实质和地位、民权和中心地区 ，”另一方面表现在政治哲学对“ 由谁制定法律以及制定什么法律”进行 着理论原威尔逊认为，这种情 况存在的原因，在于“早期时代”社会生 活和政府职能的简 单 性。

而行政研究之 提上议事日程，也是社会逐渐增加的复杂 性、国家正在发展的功能和 民主 路线上政府职能 发展的必然结果。

在“早期时代 ”，全体居民只不过是一些很容易被管 理的 社会成员，国家 的政治管理中并没有那么多让政府头疼的 既得利益集团；财政方面， 也没有 股票、债券、 公共收入和复杂的公债制度等来麻烦国家 财政人员。

从政府职能来看， 当时政 府靠行政命令 驱使着容易被管理的人们，在行政管理方 面很少或完全没有遇到麻烦 问题，麻 烦的事情几 乎都出在政府结构方面，因此，结构问题 就成为吸引人们思考的焦点。

所有掌握 权力与关注 权力的人思考的惟一重大问题就是：谁将 掌握权力 ?而对于 怎样运用权 力，这对 任何一个掌 握权力的人员来说，都不是一个会长期茫 然不解的问题。

政管理的灵魂 ”，摆在学者们面前的问题同 样是：国家应该“如何执行”这些职能在此种情况下，行政 学研究的春天姗姗来迟。

威尔逊认为，行 政学研究的目的， 一 方面在于揭示政府 能够适当地和成功地进行什么工作，以及 政府怎样才能以尽可能高的 效率 及在费用或能源 方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作； 15j 另一方面在于从经 验性 实验的混乱和浪 费中总结出行之有效的方法，并将这些方法深深地植根于稳定的原则 之上。

16j 威尔逊此处强调的“适当 ”，是对政府职能行使范围的理论界定，即政府只 须管 好应该 由政府管理、 其他社会组织不能承担的公共事务。

如果 政府统管包揽一切社会事务， 或对应 该由政府承担 的任务不管不问，均为不“适当 ”。

因此，对政府行政职能的研究，成 为行政 学研究的首要 目的和起点，在此基础上，对政府进行行 政管理的方式、方法进行研 究，以帮 助政府有效 完成任务、提高管理效率，这是行政学各 部分理论应研究的内容。

将 这些理论用 于指导政 府行政管理的实践，才能使政府做到专心 处理公务以减少闲杂事务， 加强和纯洁政 府的组 织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。

二）法国、德国行 政管理的“本土化”威尔逊考察了欧洲各 国，尤其是法国、德国政府行政管理的历 史，以此反观英、合法特权及政府目的 等政治学与法学领域的内容进行著书立说 。

这一方面表现在“政府构 成方式、国家性质、 主权的本质和地位、人民的权力和君主的 特权、属于政府核心内容的 最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标”几乎就是所有的政治学论著者进行思考、争 辩和论证的全部问题，其中君主制与民主 制问题更是存在激烈论战的 则上喋喋不休的讨论 这种行政执行问题看 ，却将“如何有启发性的、公平的、迅速 作是只需由办事人员进行处理的“实际工 威尔逊所言：“在本 朵之前，谁也没有从世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放 作为政府科学的一个分支的角度来系统地而又没有摩擦地实施法律” 作中的细节问题 ”。

13）正如 它在系统知识方面独特的花 撰写过行政学著作 。

”威尔逊指出，随着经 济、社会的发展，到了19 世纪，贸易上的复杂性、使人困的商业投机行为、国 家公债的产生和管理等问题一一凸现，大 大拓展了政府行政管理部门 的工作领域和工作数 方面的这种困难不断 这些持续增长的一系量，并使得任何一种政府职责都变得更加 集聚，最终累积到顶点时，政府“如何执 列职能，就迫切地需要有科学的理论予以复杂和更加困难。

政府活动 行”和“在哪些方面执行” 指导。

同时，关于国家以及随之而来的关于国家 职责的观念也正在发生引人注目的变化， 而“关于国家的观念正是行美自身的情况，从中 为美国指出了一条“拿来主义”的道路，即要借鉴法国、德国在行政管理方面的先进经验，但须将其“本土化”以坚持美国自己的 政治道路。

威尔逊分析了行政科 学首先是在欧洲而不是在美国引起重视的原因，认为这与欧 洲政府长期属于垄断 性质，而美国政府长期以来只是享有一种 公共性质的授权有关。

按照 威尔 逊的观点，行政 研究在欧洲土壤上成长发展的原因有两点 ：首先，欧洲国家这种垄断 性质的 政府不受民意 的支配，它所要做的更多的工作就是统治 ，因此便能行使更多的管制。

其次，想使政府保持这种垄断地位的愿望，又使得那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众 的统治方法深感兴趣。

因此，欧洲大陆各国长期以来拼命反抗 一切改革，而一直致力于通 过缓和专制 政府的粗 暴程度，以及对被统治者利益的关心，来 使政府的措施变得温和，从 而使一切起阻 碍作用的仇恨得到和解。

他们还殷勤而及时地通 过这种做法来向一切经营事 业的阶层提供帮 助，从而使国家本身变成一切勤劳人民所不可 缺少的东西。

最后，他们还 给予人民以宪法和 公民权利，并使自己变得极有效率，从而变 得不可缺少；工作极其稳妥， 从而不引入注意； 极端开明，从而不会受到轻率的质询；极端 仁慈，从而不会引起怀疑； 极端强大，从而难以 对付……在威尔逊看来，所有这一切都需 要进行研究，而行政科学首 先在欧洲发展起来， 就 是欧洲学者对此进行认真研究的结果。

这些学者对处理政府事务的方式和手段进行了深入的 研究和艰苦的考察。

相反，美国作为 一个历史很短的、没有多少 专制历史的新兴国家，在政府工作方面没有碰到重大的困难，政府也一贯奉行自由主义原贝y,长期以来，在行 政计划和 行政手段方面也并没有感到需要特别给以注意，甚至也就对欧洲政府的这些成果很少在意。

鉴于此种情况，威尔 逊指出，对美国而言，行政科学是一门“外来的科学”，它是们发展起来的，其各个组成部分是与一个 应高度集权的政府形式而建立起来的。

如 改造欧洲行政学的目的、思想和原理，使 上是一个“外来经验”与“本土化”的问进一步，威尔逊以普 鲁士和由拿破仑建立的法国行政管理为代 表，阐述其在行政效率。

由法国和德国的教授 应的，并且是为了适 理的概念，必须彻底 的政府形式。

这事实 组织严密的国家的需要相适 果要在美国使用欧洲行政管 之适合于美国权力高度分散 题。

威尔逊认为，如果美国要应用这门科学，必 须对它进行“美国化”，而且不仅仅只是从形式上或仅仅从语言 上美国化,而是必须在思想 划分为三个时期：第 个时期是制定宪法废 、原则和目标方面从根本上加以美国化 一个是绝对统治者时期，是行政系统与绝 除绝对统治者并用人民的控制取而代之的对这些高级目标的关 使他们掌握权力的新切，因而对行政管理有所忽视；第三个时 宪法的保障下，着手发展行政管理工作的' 威尔逊将政府发展的经历 对统治相适应的时期；第二 时期。

在这一时期中,由于 期是拥有最高权力的人民在 时期。

实践中堪为表率的方 面。

在普鲁士，斐特烈大帝是专断的统治 者，享有绝对的权力，但同 时又很开明。

他在父 亲所奠定的基础上，开始建立普鲁士的公 共办事机构，并且使之成为 极其认真为公众服务 的机构。

在普鲁士行政学家斯坦因的鼓励 下，其继承人威廉•斐特烈 三世设计了许多内容 更广泛的组织特征，把这一工作往前推进 了一步，从而奠定了今天普 鲁士行政管理工作的 过极权统治者的个人 坚实基础和具体形式。

在拿破仑统治期间 意志而达到完善的。

在威尔逊看来，这种 的法国,其行政机制也是通 行政制度也许是很严厉无情 的，但却又是彻底和完备的。

考虑到这些行政管理成果的取得 都是在宪政时代到来之前, 威尔逊在一定程度上 将其归功于仅仅完成单一意志所规定的任务才可能具有的一种简便和相较而言，美国与其 以前的宗主国——英国，则因其在它们的 行政管理受到自由 理 论的影响之前，就已经跨人了制定宪法和进行民众改革的时 期，因而行政管理的改进就 处于 迟滞和半途而废 的状态。

威尔逊认为，一旦某个国家开始 从事制定宪法的事业，就很 难从对 宪法进行修修 补补的工作中停止下来，因而也就很难再 致力于为公众建立一个能干 而又经济 的行政管理 机关的工作。

在英国，行政管理的发展长 期被有关宪法的斗争所取代， 英国民族 在更多的程 度上是训练自己去控制而不是去加强政府 ，他们较关心的是使政府变 得公正、温 和而不是 使它变得简捷、有秩序和高效率。

美国三 权分立与制衡原则，其目标 与结果也是如 此。

从 这一角度讲，英国与美国的政治史都不是 一部发展行政管理的历史， 而是一部关心立 法工 作的历史——不是改进政府组织，而是制 定法律和政治评论的历史。

通过比较，威尔逊指 出，美国现在已经到达了政府发展时期中 的第三阶段，即美 国 人民经过与专制权力的斗争，已经为自己赢得•了宪法，目前首要的工作就是发展行政 管理以与这种宪法相 适应。