中国社会救助体系的整合_林闽钢

中国社会救助体系的整合X林闽钢内容提要经历近20年的建设和发展,我国社会救助体系正处于从覆盖到整合关键期。

本文从中国社会救助体系的现状出发,分析了政出多头、城乡分裂、制度分割和轻视服务等主要问题,为此,本文提出了社会救助体系整合的目标为:构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系,实现多层次的/基础+分类0的社会救助体系的定型化,同时,还从整合路径和在整合重点方面进行了分析和探讨。

关键词社会救助体系体系整合社会救助制度是社会成员在陷入生存危机或无法维持最低限度的生活状况时,由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供满足最低生活需求的物质和服务援助的社会保障制度。

它是社会保障体系的重要组成部分,是社会稳定的最后一道/安全网0。

20世纪90年代以来,随着中国社会保障制度改革的逐渐推进,特别是随着城乡居民最低社会保障制度的全面实施,我国社会救助进入了政府全面主导的新阶段,确立了规范化、制度化、体系化的发展方向,在社会救助理念、体制、结构方面正在发生根本性的变化:在理念上,从传统恩赐救济理念向现代公民权救助理念转变;在体制上,由随机救助模式向机制性救助制度转变,在结构上,正由保障基本生活向综合性救助体系转变,在对象上,正从绝对贫困人群的救助向相对贫困的人群扩展。

在这一转变过程中,根据城乡居民生活的不同方面和需求的不同层次,从单项制度建设开始,逐步实现覆盖,再以点带面,来构建完整的社会救助体系。

目前,经历近20年的建设和发展,我国社会救助体系正处于从覆盖到整合关键期。

因此,从社会救助体系问题入手,如何进一步整合资源、整合职能、整合制度,构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系是当前我国社会保障建设需突破的核心问题之一。

中国社会救助体系的现状社会救助制度的四层结构初步形成。

目前,在我国初步建立了以最低生活保障和灾民救助制度为基础,以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助,以优惠政策相配套,以社会互助为补充的体系。

第一层是针对城乡贫困人口的基本生活救助,以及当前我国针对农村/三无0人员的五保供养。

第二层是各项专项救助,包括医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助以及就业救助。

第三层是临时、应急救助,包括自然灾害救助、城市流浪乞讨人员救助以及见义勇为人员救助。

第四层是补充社会救助(如图1)。

X本文研究受教育部/新世纪优秀人才支持计划/项目资助。

图1中国社会救助体系总体框架社会救助政府主导格局全面形成。

第一,中央政府在对社会救助的认识上逐步完成了从工具理性到价值理性的转变,制定一系列社会救助政策,推动了社会救助制度的设立、完善和提高,型塑了中国社会救助制度体系框架;第二,各级政府成为了城乡社会救助工作的组织者和协调者,并积极发挥工会、共青团、妇联、残联等群众团体和慈善机构、红十字会等组织在建立健全城乡社会救助体系中的作用。

第三,政府通过公共财政和公益资金投入,为社会救助制度运行提供了资金保证,从而使社会救助制度所包涵的理念、规则及制度目标得以达成。

各级政府开始加大了财政支出结构调整力度,将城乡社会救助所需资金和社会救助机构的工作经费纳入到了同级财政预算,并随着财力的增长,逐年加大了对城乡社会救助资金的投入力度。

在中央财政投入的前提下,按照省、市、县三级财政按比例共同负担的原则,落实了城乡社会救助资金,部分省市建立了专项城乡低保资金预拨制度,实行了专项管理、社会化发放。

社会救助资金投入有了大幅度的增长,以2009年为例,全国城市最低生活保障支出461.4亿元,比上年同期增长19.8%;农村最低生活保障支出345.1亿元,比上年同期增长55.2%,农村五保供养支出91亿元,比上年同期增长18.6%;城市医疗救助支出35.3亿元,比上年同期增长50.2%,农村医疗救助支出58.6亿元,比上年增长63.7%。

¹社会救助社会协同局面初步形成。

在坚持政府主导发展社会救助事业的同时,开始重视社会力量的作用,鼓励、支持知名企业和社会名流以企业或个人名义设立民办社会救助慈善基金,通过整合社会资金、壮大救助资源和提供服务等方面,为政府部门开展社会救助提供有力的辅助。

中国社会救助体系的问题政出多头,协调化的社会救助管理体制还没有建立起来。

由于缺乏强有力的决策监管体制,各政府部门从自身职能和利益出发,分别设立救助机构和配备人员,各自颁布政策,各自筹集和使用资金。

当前我国的社会救助系统呈现出/多龙治水0的局面,财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督,民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等;劳动保障部门负责就业援助;卫生部门落实医疗救助政策;农委扶持农村困难群众发展生产;建委负责廉租房救助;教委落实教育救助;工会开展困难职工帮困;残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助;慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。

在一些交叉性的社会救助方面,如公安、交通、城管、卫生、民政等部门共同负责城市生活无着的流浪乞讨人员;医疗救助方面,实行民政主管,卫生部门落实,而劳动保障部门负责对家庭人均收入在城市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业中国社会救助体系的整合患大病职工开展医疗救助。

这样的局面不仅不利于各部门的协调配合,同时,增加了社会救助的环节和运行成本。

城乡分裂,一体化的社会救助运行机制缺失。

在计划经济体制下,我国形成了城乡二元经济结构和基于身份制的社会管理模式,时至今日,城乡居民社会保障分治的格局已经成为我国社会保障制度发展的主要障碍。

当前,我国社会救助制度存在悬殊的城乡差距,不仅制度有别,就是同一项制度也存在标准、范围、机制上的差异。

在大力推进和谐社会的背景下,加快推进以改善民生为重点的社会建设中,迫切要求落实国民待遇,打破城乡社会救助的非对称性安排,从基本国情出发,来推进城乡社会救助一体化。

制度分割,整体化的社会救助效能难以实现。

在全国的许多地方,出现了多重救助的简单叠加现象,在一些城市还出现20多项救助项目与低保直接挂钩。

º这种简单对接,直接导致了低保救助的/悬崖效应0,即一旦享有低保,其收入将大大高于临界于低保的边缘户的家庭收入。

而造成社会救助项目叠加的原因是缺乏相互的衔接配套,如专项救助与临时救助、灾害救助与应急救助、政府救助与社会互助、低保与就业援助等相互间的制度分割。

因此,必须衔接整合各单项社会救助制度,使各单项社会救助制度互通、互联、互补,构成一个有机的制度体系,才能充分发挥社会救助的效能。

轻视服务,功能配套的社会救助体系还没有建立。

社会救助制度是一种多面向的制度安排,生计保障只是这一制度的目标之一,还要通过救助传递社会公正价值,矫正社会成员的社会问题,进而帮助社会成员融入社会。

但在实际操作中,往往偏向制度的货币性救助,而忽略了其他制度目标,因此,在减缓贫困的同时,却也在客观上赋予了贫困对象一种/贫困0身份,带来了社会成员间的制度性社会断裂,总体上社会救助制度发挥社会融合功能尚不够理想。

目前的城乡社会救助制度偏重于经济上的救助,但随着人口老龄化和人权观念的普及,社会服务应该提到与经济援助同等重要的地位,因此,把经济援助和社会服务有效连接起来是今后社会救助发展的一个方向。

中国社会救助体系整合的路径基于对我国当前中国社会救助体系存在问题的分析,可以把社会救助体系整合的目标设定为:构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系,实现多层次的/基础+分类0的社会救助体系的定型化。

社会救助体系的横向整合:救助制度的互联、互补、配套。

在社会保障体系以及社会救助体系框架基本成形的条件下,当前如何进行整合的议题主要有三个层面:第一,从消除社会成员的贫困出发,逐步完善各项救助制度,构建涵盖基本生活、医疗、住房、教育、司法、就业援助等在内的救助网络,实现救助制度的功能整合同时,做好正式救助制度与临时救助政策的相互配套,加强社会救助制度体系的均衡合理化发展;二是从提高救助效率出发,实现救助行政工作的衔接,进一步理顺部门职能,完善救助程序,整合救助资源,形成社会救助工作的联动机制,这有利于解决在实施救助制度中出现的救助遗漏和重复救助问题;三是从促进社会融入出发,在社会救助制度的各个环节中都要考虑促进就业、劳动自救因素,发挥社会救助制度助人自助的功能。

社会救助体系的纵向整合:城乡社会救助的一体化。

政府要坚持均等化原则面向所有社会成员建立公平的供给机制,既要坚持机会公平,保证城乡居民在社会救助面前都有相同的权利和机会,也要坚持结果公平,保证得到救助的城乡居民有相同的救助效果。

按照这样的思路,目前,加快社会救助制度城乡一体化的整合路径为:第一,制度补缺。

目前针对农村居民的很多制度滞后于城市,如医疗、住房、就业扶助等制度,要加快在农村的推广和普及。

第二,一个制度。

通过社会救助制度的并轨,把城乡分设的相同社会救助项目进行合并,统一缴费模式、统一计发办法、统一基金管理,成为/一个统一制度0。

可以首先对城市居民最低社会保障制度与农村居民最低社会保障制度实现并轨,要统一城乡最低生活保障标准的测算方法,调整最低生活保障调整机制和自然增长机制时,逐步缩小城乡最低生活保障标准的差距。

第三,两个标准。

城乡社会保障制度一体化2010.4的基础是统筹城乡社会保障制度发展,一体化是/统筹0而不是/统一0,因而在一段时期内,会存在救助水平上的差别,形成城乡居民分开实施的/两个标准0这样一个过渡阶段。

第四,协调发展。

通过社会救助体系的整合,既有城乡社会救助项目之间的整合,又有不同部门之间行政资源的整合,从而形成一个整体,从而使社会救助系统各要素发挥最大的效益;如整合社会救助的业务管理流程。

另一方面,调动社会救助各个主管部门的积极性,加强社会救助数据和信息的交流,实现信息资源的有效共享,使覆盖城乡的社会救助制度发挥最大效率,为构建一个统一的社会救助信息平台打下基础。

社会救助体系的全面整合:多层次的/基础+分类0救助的集成。

按照构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系的目标,今后长期整合任务是:一方面要强化低保与医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助等专项救助,以及临时救助、灾害救助等制度的衔接与配套,另一方面要实现社会救助与社会保险、社会福利、社会慈善等制度的衔接。

首先,在加强社会救助体系内部制度整合方面,把城乡居民最低生活保障作为社会救助体系的基础,确立它在社会救助体系的核心和基础作用。

今后随着国家财力的增加逐步把这一制度发展成为城乡居民收入补助制度,把低收入家庭纳入到救助范围,把救助对象从绝对贫困人群向涵盖相对贫困人群的制度发展。

其次,针对目前最低生活保障制度承载了过多的救助功能,以及其他救助简单地叠加在最低生活保障制度之上的现象,要从城乡居民最低生活保障对象中,甄别不同的救助对象,采取分类分层施保,即从低保家庭和低保对象本人的实际困难情况出发,将低保对象划分为不同的类别,按照原因和困难程度的不同提供差异化的保障,做到突出重点、兼顾一般、分类施保。