城市新弱势群体的就业与税收政策

内容提要: 以市场为导向的经济体制改革带来了中国社会巨大的变化，平均每
年8%的经济增长速度取得了举世公认的成就。

但必须承认，在经济发展的同时，也引发了如收入分配差距拉大，失业率上升等诸多问题，这已成为影响我国未
来经济持续发展和社会稳定的重要障碍。

失业人员的增加，收入分配差距的拉大、不可避免地导致贫困人口的激增及对社会公平的思考。

更为令人担忧的是
在城镇，由于失业，大部分人陷入绝对贫困，两极分化现象日益严重。

种种迹
象显示，中国正在逐步形成个新的阶层：城市新弱势群体。

一、城市新弱势群体的现状
与一般老、弱、病、残、妇女、儿童等弱势群体不同，城市新弱势群体是
指那些由于职业技能差、文化水平低，虽然都在积极寻找工作，但很难找到合
适的工作，即使就业也基本属于临时就业或弹性就业，就业质量低下，享受不
到各种保险和有关福利待遇的人员。

下岗失业人员与进城务工的农民是城市新
弱势群体的主要组成者。

在数量上，他们已经超过城镇登记失业人员，在生活
水平上他们处于社会的最低点。

如表1、表2所示。

就业环境不利于城市新弱势群体就业。

近两年，我国劳动力市场呈现明显
供大于求的局面，就业弹性逐年下降。

不但城市新弱势群体需要工作岗位，每
年的大中专毕业生也面临就业难的局面。

经济模式的转变是引起失业严重的主
要原因。

在经济模式走向集约化发展道路的情况下，GDP每增长一个百分点只
能拉动60万～70万个就业岗位。

而过去在粗放型的经济发展模式下，GDP每增长一个百分点，拉动就业可以达到200多万人。

加入WTO后我国企业面临着结
构性冲击，受影响的行业、企业必将加大结构调整的力度，结构性失业人员的
增加不可避免，进一步加大了劳动力市场非均衡状态。

城市新弱势群体自身素质不适应激烈的市场竞争。

城市新弱势群体的显著
特点是职业技能差、文化水平低，根据劳动和社会保障部的调查，下岗失业人
员大专及以上的占到下岗失业人员总数的约7.9%，中专及高中的占到38.4%，
初中及以下的占到53.7%；农民工情况更差，大专以上的只占到0.4%，中专及
高中的占到11.3%，初中及以下的占到88.4%.这种情况使他们在就业方面往往
面临着种种劳动力市场障碍，如受歧视、缺乏接受培训的机会、自身不能适应
经济的迅猛变革，以及伴随贫困而来的各种不利因素，这些都阻碍了他们就业。

二、税收政策与城市新弱势群体就业关系
与一般性失业不同，城市新弱势群体失业有其自身的特殊性，解决该问题，不能单靠劳动力市场的自发调节，需要政府和全社会的关心和支持。

税收作为
政府宏观调控的重要手段之一，起着二次分配的重要作用，很多政策与企业、
个人的利益密切相关，通过积极发挥其杠杆作用，并与其他政策手段相配合，
可以调动各方面的积极性，促进城市新弱势群体就业。

现代失业理论通过以下几个方面对失业原因进行了解释：最低工资限制、
工会集体谈判、效率工资理论、隐含契约理论等，在解决该问题上，认为可以
通过降低税收负担，从而降低劳动力成本，刺激厂商增加就业。

（注：
Pierre M.Picard和Eric Toulemonde（2003）指出，失业许多年以来一直是欧洲的主要问题。

高劳动成本经常被认为对这种状况负有责任。

因而许多政府被
迫通过重塑税制结构或减税以降低劳动力成本。

Lutz Altenburg和
Martin Straub（2002）也指出，在欧洲一个普通流行的观念是高税收负担是高失业的主要原因，降低税收负担将带来劳动力成本的下降，并刺激厂商增加劳
动力需求。

）而我国城市新弱势群体就业困难、失业严重很大程度上是体制转
轨所必须付出的一种成本体现以及隐蔽性失业（注：隐蔽性失业是指劳动生产
率等于或接近于零时的就业。

西方发展经济学家认为，隐蔽性失业在发展中国
家城市部门和农村部门都存在，但以农村部门最为普遍。

结构学派和新古典派
在这里存在着分歧，根本原因在于没有区分劳动者的边际生产率和劳动时间的
边际生产率。

隐蔽性失业是否存在，主要取决于工作日长度是否能够改变。

由
此可见，如果工作日长度可以改变，以前需要N个工人所干工作，现在只需要
M个工人M＜N），只要这M个工人增加有效工作时间，这与我国企业情况很类似，所以应该认为我国以前企业中存在着大量的隐蔽性失业。

）的释放。

如胡
鞍钢（2004）认为，在转轨中期（1992至今）国有集体企业等传统部门被摧毁
的岗位远远大于新兴行业及私营个体经济所能创造的就业岗位，造成严重的工
人下岗失业问题。

尤其是1996年后，由正规就业和非正规就业双因素驱动的格局变为非正规就业单因素驱动，正规就业出现负增长，在一定程度上削弱甚至
抵消了非正规就业所带来的增幅，导致总体就业增长能力下降，甚至变为负增长。

熊志军（2004）认为，在计划经济体制下，国有企业长期实行的是低收入
高就业政策，减少了社会就业的压力，但实际上是将显形失业隐性化，把社会
失业人口转到了企业，造成国有企业富余人员过多，劳动生产率低下，缺乏竞
争力。

随着社会主义市场经济体制逐步确立，以及对外开放的深化，国有企业
赖以生存的软预算约束（财政和信贷）不复存在，不进行减人增效国有企业就
不能进入市场，就没有竞争力。

同时，在改革以前，城市化是以严格限制农村
人口流入城市的制度安排为基础的。

市场化改革后，劳动力流动及劳动力供求
的市场机制力量不断增大，阻挡农村劳动力进入城市的隔离墙被打破，大批农
民进入城市，加入城市工业化劳动力中。

也就是说，在国有部门和乡村存在着
大量的隐蔽性失业，而现在所要解决的正是这部分隐蔽性失业释放后所产生的
社会、经济问题。

税收政策作为一个外生变量，要想解决城市新弱势群体就业问题，必须引
起内生变量如自谋职业或自主创业以及企业雇佣弱势群体的积极性等增长，才
能够达到预期效果。

另外，税收政策的实施必须和其他政策相配合，尤其是财
政政策，如果财政连基本的公共服务都不能保证，怎么可能满足城市新弱势群
体这一特定类型人员的基本需求呢。

Erkki Koskela和Ronnie Schob（1999）
提出了一项很有新意的解决失业的税改方案，从一定意义上讲，可以为我所用。

他们认为，通过对污染产品征税所获得的额外收入可以被用于替代劳动税收，
因而获得双重收益，一方面改进了环境质量；另一方面减轻了失业。

按照我国现有已经出台的与城市新弱势群体就业相关的优惠政策分类，大
致可以分为以下10项：税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、就业服务政策、财政投入政策、社会保障政策、企业
裁员政策、社区平台政策。

笔者根据政策效用发挥阶段不同，将其归纳为三类，即事前、事中、事后政策，事前主要针对企业的政策，包括税收减免政策、主
辅分离政策、财政投入政策和企业裁员政策；事中主要针对个人自谋职业或自
主创业的政策，包括税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助
政策、社会保障政策、社区平台政策；事后主要针对实现就业后后续稳固政策，包括税收减免政策和就业服务政策。

可以看出，税收政策在事前、事中、事后
三个阶段均发挥着积极的作用，是政府解决城市新弱势群体就业的主要优惠措
施之一。

在国外，为解决就业问题，税收优惠政策也是重要手段。

（注：李勇
和林勇（2003）在介绍西方发达国家解决困难群体就业经验时指出，在美国和
德国等国家，税收减免是促进困难群体就业的一项重要措施，尤其是针对劳动
密集型、吸纳劳动能力较强的中小企业。

如德国政府规定，小企业的最高免税
额可达到32500马克。

）所以，针对城市新弱势群体实施适当的税收优惠政策，是目前解决问题的关键措施之一。

三、促进城市新弱势群体就业税收政策的着眼点
为支持城市新弱势群体就业，我国政府积极采取各种应对措施，这些措施
的实施，取得了较好的效果，1998年至2004年6年间，国有企业下岗职工累
计达2800多万人，其中1890多万人从第二产业转到第三产业，（注：信长星《中国解决国有企业下岗职工问题的基本政策》，中国就业论坛2004.）实现
了再就业。

2004年第一季度，全国共有110万下岗职工实现了再就业。

但是，
从这些政策中很难找到针对农民工的税收优惠政策，对下岗失业人员的优惠、
再就业培训、优惠对象和范围等方面也存在一定不足，亟需改进。

具体建议如下：
（一）增大对教育培训的支持
由于城市新弱势群体自身的特殊性，如职业技能单一、文化教育水平低，
尤其是下岗职工以前多在资本密集型行业里从业，（注：根据劳动和社会保障
部劳动科学研究所1990年的一项统计，国有企业下岗的652万人中，年龄在
35岁以上的占到了总数的64%，初中及以下学历的占到了53.7%，男性占到了55.4%，在下岗前从事的行业统计发现，工匠和其他相关行业工人占20.8%，工
厂和机器操作与组装工人占到了33%.）再就业过程往往是职业类型的转变，从
资本密集型行业向劳动密集型行业转变，从第二产业向第三产业转移，所以再
就业过程一般要经过一定的岗前培训过程。

很多地区实行就业训练中心计划，
通过就业训练以达到提高劳动者职业技能的目的。

2002年全国就业训练中心经
费来源总计为7.59亿元，其中通过财政补助经费1.86亿元，两者缺口相差
5.72亿元，需要通过其他方式予以筹集。

而且从地区分布情况看，东部地区经
费远远大于下岗较为集中的中、西部地区，如广东2002年就业训练中心经费合计1.36亿元，财政补助6056万元，占经费来源的44.53%；辽宁仅407万元，
财政补助70万元，占经费来源的17.12%.
在上述情况下，探索新的培训模式就显得尤为必要。

如上海市政府实行的
政府购买培训成果计划，形成“政府政策引导，社会各方参与，培训瞄准需求”的体系。

上海的“政府购买培训成果”主要有两种类型：一是用人单位定向委
托培训机构的培训项目，这类培训项目经劳动和社会保障部门职业介绍机构确
认后，纳入政府培训经费补贴范围；二是职业介绍机构根据劳动力市场需求确
定的培训项目，这类项目通过就业培训网络进行公开、公平、公正的招投标后，确定中标培训机构，由其实施培训，培训结束后，劳动和社会保障部门根据其
培训合格率和就业率予以不同的培训经费补贴。

这种有针对性的办法，可以有
效地将搜寻工作的城市新弱势群体和企业的空缺匹配起来，提高培训效果，节
省经费开支。

从税收政策角度讲，为促进城市新弱势群体就业，通过给予像上述这种新
型培训机构一定的税收支持，鼓励其发展，可以有效带动培训机构发展以及就
业培训的社会化、专业化和企业化进程，从而提高新弱势群体的职业技能，这
应作为税收政策的着眼点之一。

（二）加大对企业的支持
1.促进国有大中型企业主辅分离，辅业改制兴办经济实体。

国有大中型企业主辅分离，辅业改制兴办经济实体可以为下岗失业人员提
供新的就业机会。

通过重组改制，有利于发挥国有企业潜力，提高资源的利用
效率，有利于国有大企业内部的产权制度改革，有利于国有企业的结构优化，
有利于正确处理改革发展稳定的关系，更有利于缓解就业压力，解决下岗失业
问题。

但是，也应看到，主辅分离、辅业改制兴办的经济实体虽然可以在一定
程度上吸纳原企业的一些资本，但作为一个新企业，要在激烈的市场竞争中生存，其成长过程会遇到各种各样的问题，如企业经营管理理念、产品适应性、
市场占有率等问题，又因为这类企业的创办本身具有双重社会效用。

所以，在
税收政策上给予优惠是非常必要的。

2.支持中小企业发展。

劳动密集型产业多为中小企业，这些年我国新增就业岗位的80%是由这类
企业提供的。

中小企业已成为吸纳就业的主力军。

小企业吸纳就业数量巨大的
原因在于，小企业单位投资容纳的劳动力（就业容量）和单位产值使用劳动力（就业弹性）都明显高于大型企业。

按同样的投资额计算，创办工业小企业提
供的就业岗位为工业大企业的5倍多；以同样产值计算，小型工业企业使用的
劳动力为大型工业企业的19倍多。

而且，创办小企业相对大企业对经济资源的要求更少，对环境的适应性更强，因此，创办速度快，小企业数量众多，整体
上提供社会的就业机会多。

（注：莫荣《发展小企业促进就业》，中国就业论
坛2004.）但是，中小企业的发展，面临着众多问题，如发展环境不宽松、技
术支持体系不健全、融资难、成本高、企业内在发展动力机制不足、管理体制
不顺等。

所以，从政策上给予支持是非常必要的。

这在国外也是很普遍的。

如
美国、德国、日本、法国、加拿大、意大利等，均给予中小企业一定程度的税
收优惠，鼓励其发展。

（三）对城市新弱势群体自谋职业或自主创业给予支持，大力发展灵活就
业
“灵活就业”是在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系
等一个或者几个方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主
流就业方式的各种就业形式的总称。

目前，我国灵活就业的形式主要包括：一
是国有大中型企业雇佣的临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等；二是通过“劳动组织”安置的就业者；三是政府出资雇用的灵活就业人员；四是自雇型就业者；五是在小型企业和微型企业就业的工资劳动者；六是独立
服务型就业；七是由“社产”、“居产”安置的人员。

据资料显示，我国国有
企业下岗职工大部分进入了灵活就业的行列。

在累计2550万国有企业下岗职工中，除去约700万退休人员，估计约有1 500万人在从事灵活就业。

大量的进
城务工的农民也从事着灵活就业。

由于灵活就业多从事的是第三产业，据有关
研究，我国改革开放20多年来劳动力就业结构发生了很大变化，在三次产业中就业份额也从1980年的13.1%上升到了2002年的28.6%，但是，我国三大产业就业结构还是很不协调，在1985年，第二产业的就业比重达到21.1%时，第三
产业的就业比重仅为16.4%，距“钱纳里标准”（注：美国著名经济学家钱纳
里对101个国家1950～1970年间发展过程中劳动力配置数据的回归分析认为，第二产业就业比重为20.6%～23.5%时，第三产业就业比重为30.4%～32.7%是比较合适的。

）还相差很远。

与工业化国家相比，我国的差距更大，反映了我国
第三产业发展严重滞后的现实，也说明我国第三产业吸收劳动力就业的功能没
有很好发挥出来。

（注：夏杰长《大力发展服务业是解决“增长型失业”的有
效途径》，《经济研究参考》2004年11期。

）所以，通过一定的税收政策给
予第三产业以支持，从而带动灵活就业或非正规就业形式的发展，一方面可以
达到促进第三产业发展的目的，另一方面也可以有效地解决城市新弱势群体就
业问题。

（四）建立针对农民工的税收优惠政策
农民工作为城市新弱势群体的一个组成部分，在为城市创造大量财富的同时，面临着很多就业障碍和歧视。

我国经济存在明显的二元经济现象，解决该
问题的一个主要方式，是使乡村经济发展起来，而外出劳动力是带动乡村经济
发展的主要动力。

给予他们一定的税收优惠政策，尤其是给予吸纳农民工的企
业一定的优惠政策，可以有效地促进乡村经济的发展以及农民工就业。

四、具体建议
促进城市新弱势群体就业是一项艰巨而复杂的工程，仅依靠税收优惠政策
力量太弱，税收优惠政策应该作为一个助燃剂，起着引导和鼓励的作用，同时
与其他政策相互配合。

结合上文分析，笔者就完善现行促进就业税收优惠政策
提出以下建议：
第一，给予就业培训机构税收优惠。

加大对就业培训的支持力度，对新兴
的企业化、社会化的就业培训机构，根据其培训新弱势群体人数，以及经过培
训后，新弱势群体就业比例给予不同程度的优惠措施。

如就业培训机构当月培
训新弱势群体占学员总人数30%以上的，可以在当月减半征收营业税、企业所
得税，如果经过培训后，新弱势群体就业率达到50%以上的，可以全额免征当
月的营业税、教育费附加、城市维护建设税以及企业所得税。

对于专门为培训
新弱势群体兴建的培训机构，可以免征其房产税、土地增值税等，以鼓励其发展。

第二，扩大就业优惠的适用范围。

对于其他类型企业如制造企业、修理修
配企业等，只要雇佣下岗失业人员人数达30%以上的，均可享受优惠政策。

第三，整合中小企业相关的优惠政策。

侧重对中小企业创业指导和支持，
增加信息的透明度，使中小企业在创业和发展过程中对自己所享有的权益一目
了然。

当然，除了整合现行政策中关于中小企业政策外，还应出台一些新的优
惠政策，如将工业小规模纳税人的征收率从6%调低到4%，将商业小规模纳税人的征收率从4%调低到2%.还有如清理乱收费，实行“费改税”。

减轻中小企业
的非税额外负担，对向中小企业提供信用担保等机构给予营业税优惠，对向中
小企业发展基金提供捐赠的企业和个人实施所得税优惠等。

第四，从实体法和程序法两方面考虑。

如对新弱势群体自谋职业或自主创
业的，应从其开始获利年度（或开始超过免征额）之日起计算其减免期；对异
地就业，予以大力鼓励。

第五，对吸纳农民工的企业予以优惠。

对吸纳农民工在企业员工总数60%
以上的，可在2年内减免企业所得税。

第六，开征环保税等绿色税收。

环保税的开征一方面可以减少污染，实现
可持续发展；另一方面可以以其收入弥补因给予城市新弱势群体优惠所减少的
税收收入。

第七，与相关政策紧密配合。

积极配合财政、金融政策等，做到量力而行，尽最大能力促进弱势群体就业，保证我国经济持续、稳定发展。