城市新弱势群体的就业与税收政策

内容提要: 以市场为导向的经济体制改革带来了中国社会巨大的变化，平均每

年8%的经济增长速度取得了举世公认的成就。但必须承认，在经济发展的同时，也引发了如收入分配差距拉大，失业率上升等诸多问题，这已成为影响我国未

来经济持续发展和社会稳定的重要障碍。失业人员的增加，收入分配差距的拉大、不可避免地导致贫困人口的激增及对社会公平的思考。更为令人担忧的是

在城镇，由于失业，大部分人陷入绝对贫困，两极分化现象日益严重。种种迹

象显示，中国正在逐步形成个新的阶层：城市新弱势群体。

一、城市新弱势群体的现状

与一般老、弱、病、残、妇女、儿童等弱势群体不同，城市新弱势群体是

指那些由于职业技能差、文化水平低，虽然都在积极寻找工作，但很难找到合

适的工作，即使就业也基本属于临时就业或弹性就业，就业质量低下，享受不

到各种保险和有关福利待遇的人员。下岗失业人员与进城务工的农民是城市新

弱势群体的主要组成者。在数量上，他们已经超过城镇登记失业人员，在生活

水平上他们处于社会的最低点。如表1、表2所示。

就业环境不利于城市新弱势群体就业。近两年，我国劳动力市场呈现明显

供大于求的局面，就业弹性逐年下降。不但城市新弱势群体需要工作岗位，每

年的大中专毕业生也面临就业难的局面。经济模式的转变是引起失业严重的主

要原因。在经济模式走向集约化发展道路的情况下，GDP每增长一个百分点只

能拉动60万～70万个就业岗位。而过去在粗放型的经济发展模式下，GDP每增长一个百分点，拉动就业可以达到200多万人。加入WTO后我国企业面临着结

构性冲击，受影响的行业、企业必将加大结构调整的力度，结构性失业人员的

增加不可避免，进一步加大了劳动力市场非均衡状态。

城市新弱势群体自身素质不适应激烈的市场竞争。城市新弱势群体的显著

特点是职业技能差、文化水平低，根据劳动和社会保障部的调查，下岗失业人

员大专及以上的占到下岗失业人员总数的约7.9%，中专及高中的占到38.4%，

初中及以下的占到53.7%；农民工情况更差，大专以上的只占到0.4%，中专及

高中的占到11.3%，初中及以下的占到88.4%.这种情况使他们在就业方面往往

面临着种种劳动力市场障碍，如受歧视、缺乏接受培训的机会、自身不能适应

经济的迅猛变革，以及伴随贫困而来的各种不利因素，这些都阻碍了他们就业。

二、税收政策与城市新弱势群体就业关系

与一般性失业不同，城市新弱势群体失业有其自身的特殊性，解决该问题，不能单靠劳动力市场的自发调节，需要政府和全社会的关心和支持。税收作为

政府宏观调控的重要手段之一，起着二次分配的重要作用，很多政策与企业、

个人的利益密切相关，通过积极发挥其杠杆作用，并与其他政策手段相配合，

可以调动各方面的积极性，促进城市新弱势群体就业。

现代失业理论通过以下几个方面对失业原因进行了解释：最低工资限制、

工会集体谈判、效率工资理论、隐含契约理论等，在解决该问题上，认为可以

通过降低税收负担，从而降低劳动力成本，刺激厂商增加就业。（注：

Pierre M.Picard和Eric Toulemonde（2003）指出，失业许多年以来一直是欧洲的主要问题。高劳动成本经常被认为对这种状况负有责任。因而许多政府被

迫通过重塑税制结构或减税以降低劳动力成本。Lutz Altenburg和

Martin Straub（2002）也指出，在欧洲一个普通流行的观念是高税收负担是高失业的主要原因，降低税收负担将带来劳动力成本的下降，并刺激厂商增加劳

动力需求。）而我国城市新弱势群体就业困难、失业严重很大程度上是体制转

轨所必须付出的一种成本体现以及隐蔽性失业（注：隐蔽性失业是指劳动生产

率等于或接近于零时的就业。西方发展经济学家认为，隐蔽性失业在发展中国

家城市部门和农村部门都存在，但以农村部门最为普遍。结构学派和新古典派

在这里存在着分歧，根本原因在于没有区分劳动者的边际生产率和劳动时间的

边际生产率。隐蔽性失业是否存在，主要取决于工作日长度是否能够改变。由

此可见，如果工作日长度可以改变，以前需要N个工人所干工作，现在只需要

M个工人M＜N），只要这M个工人增加有效工作时间，这与我国企业情况很类似，所以应该认为我国以前企业中存在着大量的隐蔽性失业。）的释放。如胡

鞍钢（2004）认为，在转轨中期（1992至今）国有集体企业等传统部门被摧毁

的岗位远远大于新兴行业及私营个体经济所能创造的就业岗位，造成严重的工

人下岗失业问题。尤其是1996年后，由正规就业和非正规就业双因素驱动的格局变为非正规就业单因素驱动，正规就业出现负增长，在一定程度上削弱甚至

抵消了非正规就业所带来的增幅，导致总体就业增长能力下降，甚至变为负增长。熊志军（2004）认为，在计划经济体制下，国有企业长期实行的是低收入

高就业政策，减少了社会就业的压力，但实际上是将显形失业隐性化，把社会

失业人口转到了企业，造成国有企业富余人员过多，劳动生产率低下，缺乏竞

争力。随着社会主义市场经济体制逐步确立，以及对外开放的深化，国有企业

赖以生存的软预算约束（财政和信贷）不复存在，不进行减人增效国有企业就

不能进入市场，就没有竞争力。同时，在改革以前，城市化是以严格限制农村

人口流入城市的制度安排为基础的。市场化改革后，劳动力流动及劳动力供求

的市场机制力量不断增大，阻挡农村劳动力进入城市的隔离墙被打破，大批农

民进入城市，加入城市工业化劳动力中。也就是说，在国有部门和乡村存在着

大量的隐蔽性失业，而现在所要解决的正是这部分隐蔽性失业释放后所产生的

社会、经济问题。

税收政策作为一个外生变量，要想解决城市新弱势群体就业问题，必须引

起内生变量如自谋职业或自主创业以及企业雇佣弱势群体的积极性等增长，才

能够达到预期效果。另外，税收政策的实施必须和其他政策相配合，尤其是财

政政策，如果财政连基本的公共服务都不能保证，怎么可能满足城市新弱势群

体这一特定类型人员的基本需求呢。Erkki Koskela和Ronnie Schob（1999）

提出了一项很有新意的解决失业的税改方案，从一定意义上讲，可以为我所用。他们认为，通过对污染产品征税所获得的额外收入可以被用于替代劳动税收，

因而获得双重收益，一方面改进了环境质量；另一方面减轻了失业。

按照我国现有已经出台的与城市新弱势群体就业相关的优惠政策分类，大

致可以分为以下10项：税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、就业服务政策、财政投入政策、社会保障政策、企业

裁员政策、社区平台政策。笔者根据政策效用发挥阶段不同，将其归纳为三类，即事前、事中、事后政策，事前主要针对企业的政策，包括税收减免政策、主

辅分离政策、财政投入政策和企业裁员政策；事中主要针对个人自谋职业或自

主创业的政策，包括税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助

政策、社会保障政策、社区平台政策；事后主要针对实现就业后后续稳固政策，包括税收减免政策和就业服务政策。可以看出，税收政策在事前、事中、事后

三个阶段均发挥着积极的作用，是政府解决城市新弱势群体就业的主要优惠措

施之一。在国外，为解决就业问题，税收优惠政策也是重要手段。（注：李勇

和林勇（2003）在介绍西方发达国家解决困难群体就业经验时指出，在美国和