非金融机构支付服务中的金融监管问题(一)

非金融机构支付服务中的金融监管问题(一)

提要本文在分析我国非金融支付中的问题的基础上，借鉴国外发达国家对非金融机构的监管经验，并结合最近新出台的《非金融机构支付服务管理办法》，就如何更好地规范引导非金融机构健康发展，给出一些建议。

关键词：非金融机构支付服务；监管问题；国外经验一、引言

随着网络信息、通信技术的快速发展和支付服务的不断分工细化，信息技术与金融服务共有的网络效应加强了两者之间的融合。传统的支付服务一般由银行承担，如现金服务、票据交换服务、直接转账服务等，而新兴的非金融机构介入到支付服务体系，借助技术与业务融合趋势及其专业优势，逐步由信息处理支持服务发展到金融信息服务处理业务，进而发展为直接从事支付清算业务。这种有效延伸拓展了银行业金融机构支付业务的广度和深度，在支持“刺激消费、扩大内需”等宏观经济政策方面发挥了积极作用。然而，随着非金融机构支付服务业务范围和规模的不断扩大和新的支付工具的推广，这个领域固有的问题逐渐暴露，新的风险隐患也相继产生。本文主要就如何规避这些风险，规范非金融机构经营进行分析研究。

二、非金融机构支付服务发展现状

（一）非金融机构市场交易额规模飞速增长。随着中国经济的快速发展和网络应用的不断成熟，电子商务产业已进入高速发展阶段，第三方支付业务更是快速发展。根据iResearch艾瑞咨询统计，从2004年以来我国第三方网上支付交易规模迅速增长，交易规模由2004年的72亿元上涨到2008年的2，743亿元，相比2007年的976亿元，增长181%。（图1）（二）我国第三方支付企业数量逐步增加，风格逐渐成形，综合型领军。据中国电子商务研究中心发布的《2010年上半年中国电子商务市场监测报告》调查显示，截止到2010年6月底，中国第三方网上支付企业数量达到320家。这些企业大部分集中在北京、上海、广东等经济发达地区，业务种类覆盖网上支付、电子货币发行与清算、银行卡和票据跨行清算及集中代收付等各种业态。其中，在中国第三方网上支付企业市场份额中，排在前三位的分别为支付宝、财付通、中国银联电子支付。艾瑞将第三方支付企业划分成以下七种类型：综合型、资源型、创新型、特色型、行业型、外资型和微小型。目前的市场中综合型企业，如支付宝、财付通这样的企业占主要市场份额。（图2）（注：2008年中国第三方网上交易额突破2，743亿元）

（三）第三方支付的广阔前景。自2005年以来，第三方支付交易额年年保持翻番增长。其支付领域主要集中于网络购物、电信缴费等。随着网络信息、通信技术的发展，其支付领域逐步扩展到了航空票、信用卡还款、股票基金等领域。根据艾瑞咨询公司推出的《2008～2009年中国网上支付行业发展报告》统计显示，目前第三方网上支付交易额占网上支付（包括所有通过网络进行的支付，如个人/企业的网上银行支付、银行与银行之间的网上支付等）交易额不足0.1%，与传统网上支付方式相比，第三方网上支付交易额仍有较大的提升空间。

三、国外对非金融机构支付服务的监管

国际上，非金融机构支付服务市场发展较早、较快的一些国家，政府对这类市场的监管逐步从偏向于“自律的放任自流”向“强制的监督管理”转变。美国将类似机构（包括非金融机构和非银行金融机构）界定为货币服务机构。自2000年以来，美国已有40多个州参照《统一货币服务法案》颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律。欧盟在2007年发布了《境内市场支付服务指令》，从维护客户合法权益角度出发，要求具有资质的机构有序、规范从事支付服务。主要做法包括：

（一）实行有针对性的业务许可。美国已实施的《统一货币服务法》强调以发放执照的方式管理和规范从事货币服务的非银行机构。要求所有从事货币汇业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查。欧盟2000年的《电子货币指令》和2007年的《境内市场支付服务指令》等规定，各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保遵守

审慎监管原则的机构才能从事此类业务。英国2000年的《金融服务与市场法》要求，对从事电子支付服务的机构实行业务许可。欧盟就从事电子货币发行与清算的机构先后制定了《电子货币指令》和《内部市场支付服务指令》等，并于2009年再次对《电子货币指令》进行修订。这些法律强调欧盟各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保只有遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。

（二）设置必要的准入门槛。美国的《统一货币服务法》从投资主体、营业场所、资金实力、财务状况、业务经验等方面做出了要求。欧盟的《境内市场支付服务指令》对支付机构的资本提出了明确的要求。英国的《金融服务与市场法》及相关法律除注册资本金的要求外，还对这类机构的注册资本金与自有资金构成、业务活动和投资限制等进行了详细规定。（三）建立检查、报告制度。美国的《统一货币服务法》明确规定，从事货币汇兑等业务的机构应当接受现场检查；变更股权结构必须得到批准。这类机构必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性，不得从事类似银行的存贷款业务、不得擅自留存、挪用客户的交易资金。这类机构还应符合有关反洗钱的监管规定，确保数据信息安全等。欧盟要求各成员国应采取合规性检查等必要措施，切实保障消费者的权益。

（四）通过资产担保等方式保护客户利益。美国的《统一货币服务法》对货币汇兑机构提出了担保和净资产的要求，以保护公众的安全和产业健康发展；规定这类机构的投资方式必须得到许可，投资种类和比例应符合相关要求。欧盟的《境内市场支付服务指令》要求对客户资金提供保险和类似保证。2009年再次修订的《电子货币指令》强调支付机构应严格区分自有资金和客户资金，并对客户资金提供保险或类似保证；电子货币机构提供支付服务时，用于活期存款及具备足够流动性的投资总额不得超过自有资金的20倍。英国的《金融服务与市场法》要求对从事电子支付服务的机构实行业务许可，并且电子货币机构必须用符合规定的流动资产为客户预付价值提供担保，且客户预付价值总额不得高于其自有资金的8倍。（五）加强机构的终止、撤销和退出管理。美国的《统一货币服务法》规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟的《境内市场支付服务指令》没有对支付机构的设立与撤销做出规定，但明确规定可以就若干情形撤销对支付机构的支付清算业务许可。

我国的非金融机构支付服务起步较晚，但发展迅速，相关问题随着业务的不断发展而逐步显现。