第五章公共政策制定及合法化
六讲公政策的制定——方案的决策与合法化
公共政策学》第六讲公共政策的制定——方案的决策与合法化第一节公共政策的决策公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。
公共政策的决策主体①国家元首②行政首长③民意代表④法官此外，在一些执政党特别强大或者党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极为重要的作用。
军事机关及其首脑有时也会在一些涉及国家安全的政策方案具有抉择权，在有些国家的特定时期，甚至出现军人干政的现象。
在民主制国家，一般关系重大的公共政策问题都会通过一定的决策程序和规则进行进行。
政策方案决策的方式1. 投票规则①全体一致规则 :是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。
在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。
（2）“帕累托最优”。
（3）决策成本过高。
（4）鼓励“策略行为”（讨价还价和弃权）②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。
过半数规则的特征是：（1）决策效率高。
（2）“少数服从多数”。
（3）“多数剥削少数”（4）决策结果未必可靠。
（5）投票悖论。
2. 过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中选出一个人（ M > 3）。
那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
宁骚《公共政策学》新解第五,第六章PPT
6 、专家人士及咨询机构； 7 、公民和社会团 体； 8、政策网络（美国国会、政府与利益 集团之间构成的“铁三角关系”；三大类网络： 利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策 网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接 或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成， 它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是 固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一 政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人 士构成。）
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来 看都不是突发的，而是经过一个逐步发展的过程 才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共 政策问题都可能是已有政策遗留、衍生的，也可 能是环境与事态的新变化所致。
所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严 重程度，是随着成因的变化而变化。
三 政策问题的分类：P253
二 政策问题的基本属性
政策问题的基本属性(基本特征)：P251
（一）关联性与公共性 关联性：任何一个政策问题都不是孤立的，而 是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他 领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关 性，彼此相互作用、相互影响。例如，环境问题 与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。
单选题
社会政策与公共政策的关系是（A ）
A 前者是属于后者的一种基本类型 B 后者是属于前者的一种基本类型 C 二者互不隶属 答案：A D 二者相互排斥
（04.4）单选题 公共政策问题不同于一般公共问题的关键在于（D A 前者影响范围更大 C 前者已被政府领导人所察觉 ） B 前者已被更多的人所认识 D 前者已被列入政策议程
从政策问题的结构角度：分为结构优良、 结构适度和结构不良三种类型
问题的结构 要 素
结构优良
决策者 备选方案 效用（价值） 结果 概率 一位或数位 有限 一致 确定型或风险 可计算
公共政策第5章第1讲
某一社会情况是社会问题 二、社会问题的类型 三、当前的热点社会问题
一、什么时候由谁来认定某一社会情况 是社会问题
社会问题是指一个社会的大部分成员和一部分 有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取， 应该引起全社会关注并设法加以改变。
克隆羊多莉诞生引发争议
1997 年 2 月22日，应该一位科学家成功地克隆出了 一只羊“多莉”。它的诞生震惊全世界。克隆技术 的产生意味着克隆人成为可能。绝大多数人认为， 人类应该采取联合行动，避免“克隆人”的出现。
3、食品安全——不要事后诸葛亮
有人说，中国人在食品中完成了化学扫盲，从 大米里认识了石蜡；从火腿里认识了敌敌畏；从咸 鸭蛋、辣椒酱里认识了苏丹红；从火锅里认识了福 尔马林；从银耳、蜜枣里认识了硫磺；从木耳中认 识了硫酸铜 ……今年，三鹿、鸡蛋又让我们知道了 三聚氰胺的化学威力。
4、看病难——不敢进医院
(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，政策 目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知 的，也不能够确定其风险。
质量状态
优良
清晰可辨 少量可计算 少量 少量 有限 共识 可把握
适度
清晰可辨 大量可计算 少量 大量 有限 共识 不易把握
不良
模糊或有争议 不可计算 大量 大量 无限 冲突 无法把握
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规 范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪。社 会规范允许一定程度的行为偏差；“偏差”具有一 定的相对性。
结构性社会问题指由社会自身结构不合 理所导致的一些社会现象。结构性社会问题 涉及社会生活的许多方面，其中最突出的就 是各种各样的不平等现象。 由价值观变化引发的结构性社会问题也 不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问 题、环境问题。
六讲公政策的制定——方案的决策与合法化
《公共政策学》第六讲公共政策的制定——方案的决策与合法化第一节公共政策的决策公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。
公共政策的决策主体①国家元首②行政首长③民意代表④法官此外，在一些执政党特别强大或者党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极为重要的作用。
军事机关及其首脑有时也会在一些涉及国家安全的政策方案具有抉择权，在有些国家的特定时期，甚至出现军人干政的现象。
在民主制国家，一般关系重大的公共政策问题都会通过一定的决策程序和规则进行进行。
政策方案决策的方式1. 投票规则①全体一致规则:是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。
在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。
（2）“帕累托最优”。
（3）决策成本过高。
（4）鼓励“策略行为”（讨价还价和弃权）②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。
过半数规则的特征是：（1）决策效率高。
（2）“少数服从多数”。
（3）“多数剥削少数”（4）决策结果未必可靠。
（5）投票悖论。
2. 过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张M 个候选人组成的名单中选出一个人（M > 3）。
那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
第五章-公共政策合法化
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三、民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的 基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统 一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产 党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚 持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策 的组织保证。 民主集中制包括民主和集中两个方 面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相 结合。
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政策合法化实例
国家改 革与发 展委员 会制定 计划方 案
国 务 院 审 定
全 国 人 大 审 议
国务院提出议案 人大将其列入议程 交付代表审议 确定方案
全 国 人 大 表 决
表决 通过 批准 公布
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行政机关的政策合法化过程
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧 密相联的。领导体制的不同往往导致合法化过程 的不同。 首长制：最高决策权由行政首长一人执掌，其他 成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是 一种典型的首长制。一次，林肯召集七位部长讨 论问题，七位部长均反对林肯的意见，而林肯最 后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜 利”。 委员会制：最高决策由委员会成员共同执掌，各 成员权力平等，采取少数服从多数原则。（瑞士）
公共政策合法化
■政策合法化的概念与作用 ■政策合法化的主体及权限 ■政策合法化的程序 ■政策法律化
一、政策合法化的概念与作用
1．“合法性”与“合法化”概念 “合法性”表明某一事物具有被承认、被认 可、被接受的基础，至于具体的基础是什 么（如某种习惯、某条法律、某种主张、 某一权威），则要看实际情境而定
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“合法性”概念有广义和狭义之分。 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩 序、规范，或规范系统； 狭义的合法性概念被用于理解国家的统 治类型或政治秩序。
公共政策学第六讲 公共政策的制定与合法化
托马斯•戴伊，认为可以把政策合法化分解为三个功能活动， “即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它 作为一项法规加以颁布。” 我国学者对政策合法化也有研究。 著名学者张金马，认为，“政策合法化是指经政策规划得到 的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关 的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审 查活动所构成的。” 林水波和张世贤在《公共政策》一书中指出，在政治系统 中存在着两种层次的政策合法化，第一层次是政治系统统治正 当性的过程，即合法性过程；第二层次是政策取得法定地位的 过程，即政合法化过程。
——淘汰投票原则。
案例分析：博物馆免票之困 案例分析：政府拨款请民企老总体检疗养 案例分析：“喝酒文件助长吃喝风，政府是裁判员不是运 动员” 案例分析：苏州為何叫停公務員強制性帶薪休假
（一）为了效率还是为了福利 （二）分析：“三圈理論”檢測公共政策品質 （三）启示：公众滿意度的实现途徑 1、決策視野的多元化。 2、保持“三圓圈”的特定均衡。 3、追求利益的交集。 4、参与性的实现手段。
第六讲
公共政策的制定与合法化
一、公共政策制定概观 所谓公共政策制定，一般是指公共组织，特别是政府针对 有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标， 拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。 政策科学的奠基人拉斯维尔，在《决策过程》这一论著中， 将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和 评价七个阶段。 这是关于政策过程阶段划分的起源。 德罗尔，在对应付逆境的政策制定对策的论述当中提出了 对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策 制定过程划分为：政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案 的创新等几个阶段。
与公共政策的执行评估不同，政策方案评估是在政策出台 之前，对各种备选方案的可行性、可靠性等方面进行分析和论 证，说明各个方案的优劣。因此，又称作预评估，或前评估。
公共政策合法化内容
公共政策合法化内容
公共政策合法化是指政府制定、实施、监督和评估政策的合法性，涉及法律、行政法规、规章制度和政府决策等内容。
公共政策合法化的几个方面：
1. 法律依据：公共政策必须建立在法律依据之上，政府制定的政策必须符合相关法律和法规，确保其合法性和规范性。
2. 公众参与：公共政策制定需要充分考虑公众的意见和反馈，政府应该加强公众参与，采取透明公开的方式，让公众了解政策内容。
3. 实施监督：政府必须制定科学合理的政策实施监督机制，确保政策能够有效地落实和执行，及时得到修正和调整。
4. 评估监测：政府需定期对政策进行评估监测，及时发现和解决政策执行过程中出现的情况，提高政策的科学性和合理性。
以上是公共政策合法化的主要方面，政府应该积极推动公共政策合法化，为公众利益和社会发展提供有力保障。
公共政策分析复习重点
公共政策分析复习重点第一章公共政策分析理论与框架1、公共政策的含义（记住）：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益的方案。
2、公共政策的本质：更好的维护好、落实好国家意志，而对社会利益进行权威性的分配，并不断采取各种措施、手段、方法来增进社会公共利益。
3、公共政策的主要功能（掌握）：（1）常态社会下的公共政策的功能：（2）转型社会中公共政策的特殊功能：①稳定功能②公平正义功能③社会革新功能4、公共政策的类型（掌握）：（1）按层次划分：①元政策：即具有价值规范功能，突出宪法的政策总称；②基本政策：通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性、主导性的政策方案，即基本国策。
特征有：1）权威性 2）广泛性 3）稳定性 4）系统性③具体政策：实现基本政策的手段或具体规定。
（2）按政策具体功能划分：分配型政策（如交通政策）、再分配性政策（如福利政策）、规制型政策（如刑事政策）（3）按所调整的社会内容划分：政治政策、经济政策、科技政策、社会政策、文化教育政策、外交政策、民族政策等（4）按内容性质划分：实质性政策、程序性政策5、公共政策分析的三种模式及特征（了解）：（1）麦卡尔—韦伯分析模式（内容和过程分析模式）1）政策分析主要包括政策的内容和政策过程两个方面；2) 政策分析的常见形式：规范性分析和描述性分析；3）包括四种不同的类型分析：A. 政策内容的规范性分析 B.政策内容的描述性分析C. 政策过程的规范性分析D.政策过程的描述性分析（2）沃尔夫的分析模式认为政策分析通常有如下程序：1）收集信息和资料 2）分析信息和资料之间的关系 3）建立各种分析模型4）提供可供选择的方案 5）根据实际选择相对最优方案（3）邓恩的分析模式（信息转换的过程）1）主要是从政策信息转换的过程来研究公共政策分析的基本框架。
2）政策分析就是要解决：事实、价值、规范三个核心问题。
由此导出三种分析方法：经验分析法、评价分析法和规范分析法。
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第三节 政策议程的建立
四、政府议程的触发机制
（一）触发机制的影响因素 触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于
三个影响因素的互动： （1）范围：范围指的是受触发机制影响的人员数量和
地区规模。 （2）强度：强度是指公众的态度反映。 （3）时间：时间是指触发机制产生的时间。
（1）政策目标的特征
层次性&多样性&系统性
（2）区分价值前提与事实前提
（二）政策方案的设计
（1）方案设计要点
成本&稳定性&可靠性&牢固性&灵活性&风险性& 传播性&功效性&简单性&相容性&可逆性&强韧性
（2）备选方案的来源
消极等待法&主动寻求法&触类旁通法
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第一节 社会问题的产生
二、社会问题的类型
（一）过失性社会问题 过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些
过失行为，如青少年失足和社会犯罪等 。
（二）结构性社会问题 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一
些社会现象。
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第三节 政策议程的建立
五、实质性议程与象征性议程
（一）实质性议程
✓实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在 和爆炸性特征的公共政策问题。 ✓一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：一是 公共资源的分配涉及重大的利害关系；二是议题引起公民 和决策者的密切关注；三是议题包含了发生重大变化的可 能性。 （二）象征性议程 ✓象征性议题注重的是价值而不是资源。
宁骚《公共政策学》第五章 第三节
主要内容 一 公共政策的抉择主体
二 公共政策的抉择原则
三 政策论证、政策审议与政策采纳 四 公共政策抉择的合法化 五 常规决策与危机决策
公共政策的抉择的含义P302： 是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考 量的事项，按照一定的决策制度和规定，对解决 有关政策问题的行动方案作出决定性选择的过程。 这是公共政策制定过程中最具实质意义的阶段。
（3）政策的法制化 含义：就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳 定的政策上升为法律的过程，也称政策立法，其 实是一种立法过程。
五 常规决策与危机决策 从决策的内容分，公共决策可以分为平时决策和 危机决策决策两种，同时工具决策的常规性与否 可以分为常规决策与非常规决策。 非常规危机决策其实是典型的危机决策，常规平 常决策则是常规决策的典型形态。 Nhomakorabea
危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而 易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间和 相当有限的资源约束下做出重大决策和快速反应。 危机决策的构成需要具备三要素： 第一，决策问题的发生、发展具有突然性、急剧 性，需要决策者当机立断； 第二，可供决策者利用的时间和信息等资源非常 有限； 第三，事态的发展及决策单位、决策者的根本利 益，并且决策的后果很难预料。
三 政策论证、政策审议与政策采纳 （一）政策论证
政策论证是指政策方案的论证以有力的信息来强 化自己的主张，并且对决策者和利益相关者已经 提出或有可能提出是不同意见进行有理有据的抗 辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝 其他政策方案的做法。
1、政策论证的六大要素 政策相关信息、政策主张、立论理由、立论依据、 驳斥理由、可信度 ①政策相关信息，指与所论证的政策方案相关的 信息，包括政策问题、政策目标、政策工具、政 策行动、成本 — 收益匡算、利益相关者等方面的 信息。 ②政策主张，指政策论证的结论，即政策相关信 息的逻辑结果。 ③立论理由，指政策论证中的假定，这些假定往 往是某种公认的事实、原理、定律或常识，他们 把政策相关者与政策主体连接起来。
5.5合理合法公共政策的制定
5.5合理合法:公共政策的制定公共政策制定出来以后，要经过一系列的反复论证，经过一系列的实践证实，才可以把其付诸于实际的生活之中。
（一）公共政策合法化的含义、地位和作用1.合法性和合法化合法化和合法性有着紧密的联系。
“合法性”标明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础。
韦伯和哈尔巴斯也对合法性阐释了自己的看法。
“合法化”是与合法性相伴生的概念，其基本意思是显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，目的在于获得承认或授权。
所以合法化就是指在为防止和避免合法性的客观基础被质疑，而采取的达成合法性的某种共识的行动和努力。
2.公共政策合法化公共政策合法化是建立在合法性与合法化的定义基础之上。
政策合法化由于其在不同的国家背景下所产生的影响不同，因而不同国家的学者对于公共政策合法化也有着不同的看法。
以下是国内外学者的看法:对比与国内外学者的看法，虽然西方学者们把公共政策合法化放在一个及其重要的位置，但是他们关于公共政策合法化并没有一个准确的界定。
但国内学者都有着准确的界定。
基于以上学者的观点，公共政策合法化有了一个十分清晰的界定含义。
公共政策合法化是指决定的公共政策主体为使特定的政策方案获得合法性基础和地位而依照法定的权限和程序对政策方案予以审议、批准，将其转化为正式政策，以获得社会和公众认同和遵循的行为过程。
以下方面也可以帮助我们理解公共政策合法化。
首先，公共政策合法化是具有目的性的行为。
其次，公共政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的行为。
再次，公共政策合法化还必须遵循一定的程序。
最后，公共政策合法化的对象和范围，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策、党的政策、各级政府制定的政策法规以及半官方的社会团体制定的政策，都必须纳入合法化的范围。
3.公共政策合法化的地位和作用其地位和作用主要表现在以下方面：公共政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是有效政策执行的前提与基础。
公共政策方案只有经过合法化的过程，才能成为合法有效的政策，进而才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力。
公共政策学重点第五章
2.目标群体 从“人”的角度看，公共政策的客体是目 标群体。 所谓目标群体，就是公共政策直接作用与 影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、 调节和制约的社会成员。 人们在社会生产和生活中所处的地位不同， 社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不 同层次的利益需求。 公共政策所要调整和规范的对象就是这些 具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间 的关系。
一、公共政策的主体与客体
公共政策是人类通过自身的活动解决社会 公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自 环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要， 借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作 用于政策客体的过程。
（一）公共政策主体
公共政策主体就是那些在特定政策环境中 直接或间接地参与公共政策制定、实施、评 估、监控的行为者。这里的“行为者”，既 包括个人，也包括团体或组织。 尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公 共政策主体在构成上并无根本性区别，差异 主要在于这些主体在政策系统过程中所处的 地位、作用的方式以及影响的程度。
（二）政策系统的工作环境
政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同 部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变 动性、主观性和人为性等特点。 政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决 于政策系统所处的工作环境。 一国的现实国情是政策系统的工作环境，它对 科学地制定公共政策，尤其是总政策与基本政策具 有极为重要的意义和深远的影响。 公共政策主体只有以科学的态度，求实的精神， 深入实际，调查研究，认真地分析一般环境中的有 利因素与不利因素，才能确定政策系统的工作环境。
二、政策系统的构成
政策系统是一个由政策主体系统、政策支 持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策 巨系统。 政策过程及其各项功能活动是由这些子系 统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工， 相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密 配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运 转。
东北大学《公共政策学》课后习题答案
东北大学《公共政策学》课后习题答案(个人整理版)第一章绪论1.公共政策学科的研究对象、目的、任务是什么？答：对象：理论研究、过程研究、方法论研究和案例研究。
目的：管理公共领域内的公共事务。
任务：①推动公共事业向前发展②实现国家部门职能③调节各种社会关系和调整价值分配④指导、补充法律的制定和实施。
2.公共政策学发展的过程及其特点是什么？(估计不能考) 答：产生的标志是美国政治学家拉斯韦尔与勒纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》，德洛尔的政策科学三部曲《公共政策制定检讨》《政策科学构想》《政策科学进展》成为独立的学科。
70年代，分析范式产生，重心向执行和评估研究转移，理论基础从政治学向经济学；80年代加强了伦理研究，比较研究；90年以来重视宏观分析，政府改革和绩效评估成为热点。
3.我国政策科学发展中的问题及解决措施是什么？答：问题：一是没有形成中国特色的政策科学理论；二是研究存在许多薄弱环节；三是政府官员缺乏应有认识；四是政策科学的教学案例不足。
对策：充分认识理论和实践意义。
把引进的西方理论本土化。
研究者应当深入政策过程。
第二章政策模型4.理性模型与渐进模型的优缺点是什么？答：理性模型分为绝对理性模型和有限理性模型两种，两者共同的优点是如能满足各类前臵条件，信息掌握量大、问题分析全面，将至少形成满意甚至是最佳决策方案。
但是绝对理性模型在现实中难以适用，有限理性模型要求问题既定，分析受时间费用等多方面因素的限制，受决策者个人价值观影响严重。
渐进模型的优点是①可以减少对理论的需求②只掌握因素间的关联即可，不用考虑到所有变故③减少了待考虑因素④允许试验，实现自我校正的效果⑤会在一定时间内形成一系列相关标准，为另一个渐进模型的形成打下基础。
缺点是偏于保守，不适用战争或重大社会问题，在需要改革时会阻碍发展。
5.试用系统模型分析公共政策是如何从政治系统产出的？(估计不能考)答：系统模型设计环境、输入、输出和政治系统。
第五章公共政策的制定
政 党 组 织
政 治 领 袖
馈反
政策分析 人员
四、公共政策问题建构的过程
1.政策问题的种类 琼斯对美国政策问题的分类 （1）外交 （2）国防 （3）国内：人力资源（包括保健、教育、福利、
职业培训），物理的和自然的资源（包括环境、 能源、交通、住房、农业、科学、技术），民权， 社会控制（包括加强法制、药物控制、社区支持 等），经济控制，政府组织，税收，对州和地方 的资金援助，政府开支等
共政策操纵的变量之间的关系
帕顿和沙维奇的观点
（1）思考问题 （2）描述问题的边界 （3）发展一个事实基础 （4）列出目标和目的 （5）查明政策范围 （6）展示潜在的利益和成本 （7）对问题的评论
3.问题界定的方法
第二节 公共政策议程
一、 公共政策议程的含义与类型 二、 进入公共政策议程的条件和途
邓恩（Dunn）依政策的复杂性
质量 要素
优良
问题性质 清晰可辩
资源投入 少量可计算
决策参与者 少量
调适人员
少量
方案数量
有限
价值认识
共识
概率推算
可把握
后果预测 可确定
适度
清晰可辩 大量可计算
少量 大量 有限 共识 不易把握 不易确定
不良
模糊争议 不可计算
大量 大量 无限 冲突 无法把握 无法确定
第一类问题 第二类问题
矿3·28透水事件）
社会的变迁（社保问题、住房）
国际因素：
战争或军事行动
武器的革新与发展（宙斯盾防空作
主观因素：
价值观的更新 人们期望目 标的改变
客观因素：
自然灾害 社会变革 体制 转型
2.谁提出公共政策问题
第五章 政策制定
不论是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的 互动在政策规划过程中起着核心作用。
二、政策规划的原则
1、信息原则 ——政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理 的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、 具体、准确、及时； ——虚假信息直接导致政策的错误。 2．系统原则 ——在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正 确处理整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、 主要目标与次要目标的关系； ——考虑问题应以大局为着眼点，从事物的整体出发，去 认识、分析和处理局部性问题。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，
他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。 政府议程的项目有新旧之分：
旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨 款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交 事件等。
——从时间进程上来看，政策规划处于政策目标确定与政 策抉择之间。
二、政策规划主体
政策规划主体类型： 1. 单一型：规划在政府系统内部进行。 优点：
——政府对问题了解具体详细，能从全局考虑；
——政府的自利性和价值偏好，不能确保公正； ——政府的理性认知能力有限，规划也难保科学； ——政策规划缺乏民主性；
10. 时效原则
——要敢于承担风险，把握决策时机
三、政策规划中的思维方法
1. 经验思维 2. 逻辑思维
3. 直觉思维
4. 创新思维 头脑风暴法 哥顿发 零起点发
二、问题察觉
第五章公共政策制定及合法化
第五章公共政策制定及合法化第五章政策制定及合法化主要内容政策问题的产⽣与确认政策议程的建⽴政策规划政策合法化中国政策制定过程的特点与经验政策制定（policy-making）:是政策过程的⾸要阶段，是政策科学的核⼼主题。
⼴义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执⾏、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
——部分狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到⽅案抉择以及合法化的过程。
——普遍、本课件政策制定过程包括三阶段：政策议程建⽴/政策⽅案规划/政策⽅案合法化第⼀节社会问题与政策问题⼀、社会问题的产⽣1、社会问题的涵义社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。
2、社会问题基本特征客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性3、社会问题的分类1）过失性社会问题：这类社会问题产⽣于偏离社会正常⽣活和规范的⼀些过失⾏为。
2）结构性社会问题：是指社会⾃⾝结构不合理所导致的⼀些社会现象。
4、社会问题产⽣只有当社会的⼤部分成员和⼀部分有影响的⼈物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权⼒因素起着⾮常关键性的作⽤。
另外，⼈们的主观认识、思想信仰、⽣活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
⼆、政策问题的确认1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
问题察觉是指某⼀问题被⼈们发现并引起政府关注的过程；问题界定是指对问题进⾏特定解释的过程，需要通过⼀定的⽅法对问题进⾏必要的分类，⽬的是把问题情境转变为实质问题；问题描述是指运⽤可操作性语⾔对问题进⾏明确表述的过程。
2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。
政策问题确认的原则：第⼀，问题描述应做到真实详尽，切忌⼈为夸⼤或缩⼩；第⼆，尽量缩短报告链条，减少报告层次。
总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
第⼆节政策议程的建⽴政策议程的建⽴是社会问题转化为政策问题的关键⼀步。
公共政策
所谓公共政策合法化，是指法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的地过程。
所有的政策，包括中央制定的政策和地方、基层制定的政策，都必须经过合法化过程。
政策的合法化是有目的的能动活动。
它使政策方案的可选择性转化为合法性、权威性。
1 、政策内容的合法化政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。
具体说来，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的法律相一致。
当然，如果既定的有关法律或政策在新形势下存在一些严重的问题，新制定的政策可以不与该项政策的规定相一致，但应注明处理同类问题以新政策为准，这就在实际上废止了已有法律或政策及其某些具体规定。
2 、决策过程的合法化政策合法化的另一个重要方面就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。
这就是说，法定的决策程序在政策合法化中占有极其重要的地位。
在法学中，人们历来强调程序的正义，在决策上我们同样要重视程序正义原则。
（ 1 ）行政系统的决策程序在当代中国，行政决策一般实行是行政首长负责制，这项制度把决策权主要赋予行政首长，但同时又要求行政首长应在行政领导会议集体讨论决定的基础上行使决策权，具体的行政决策程序如下：法制部门的审查。
我国县以上各级行政机关及其职能部门都设有专门的法制机构，它们的主要职责之一就是审查各项政策方案的合法性。
有的行政机关还专门规定“规范性文件非经制法工作机构的法律审核把关，领导不予签发”的制度。
领导会议的讨论决定。
据有关法律规定，县以上各级人民政府工作中的重要问题，需经政府常务会议或全体会议讨论决定，行政首长召集和主持这两种会议，对会议所讨论的结果和应做出的决定，行政首长拥有最终的决定权。
即这两种会议都不实行委员会制下的一人一票和少数服从多数的原则，而是以集体讨论来集思广益，最终还是由行政首长拍板定案。
行政领导会议的形式除了上述两种以外，还有行政首长办公会议。
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第五章政策制定及合法化
主要内容
政策问题的产生与确认
政策议程的建立
政策规划
政策合法化
中国政策制定过程的特点与经验
政策制定( policy-making ): 是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。
广义的政策制定， (德罗尔)理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
——部分
狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
——普遍、本课件
政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/ 政策方案合法化
第一节社会问题与政策问题
一、社会问题的产生
1、社会问题的涵义社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。
2、社会问题基本特征
客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性
3、社会问题的分类
1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。
2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。
4、社会问题产生只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。
另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
二、政策问题的确认
1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程；问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题；
问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。
2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。
政策问题确认的原则：第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。
总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
第二节政策议程的建立
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
政策议程就是将社会提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度化议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两
个不同阶段。
一、公众议程与政府议程
1、公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
2、政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深入关切，感到有必要采取行动，并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。
公众议程与政府议程不同
公众议程由一些抽象的或不完全成型的问题组成，人们认识比较模糊，处于问题的察觉阶段，其目的提起公众政策诉求。
政府议程由意义明确的项目组成，具有制度化的操作程序运行方法，其目标就是对客观事实作出主观认定。
一般情况，社会问题转变为政策问题，先要经过公众议程，然后政府议程，但有例外。
3、政策议程的三种类型
美国学者罗杰?科布以政策诉求的主体为标准，提出：
外在创始型；政治动员型；内在创始型
二、政策议程建立的条件
1、公民个人的作用
2、利益团体的作用
3、政治领袖的作用
4、政府体制的作用
5、大众传媒的作用
6、问题自身的作用
三、政策议程的引发机制
政策科学家科布和艾尔德认为：
内在引发机制：自然灾害、意外的人为事件、科技方面的重大变革、资源分配中偏执与失衡、生态变迁。
外在引发机制：战争法案、武器技术的进化、国际冲突、世界性联盟的格局。
政策科学家J?E?安德森在《公共决策》中认为：
某种危机或惊人事件、抗议活动（或使用暴力手段）、新闻媒介、公共突发性事件预案
琼斯和马瑟斯《政策形成》总结为:
本课件概括为:
政治领袖、政治组织、代议制、选举制度、行政人员利益团体、专家学者、公众、大众传媒、危机和突发事件
四、政策议程建立障碍
1、政治原则的偏离
2、价值体系的排斥
3、政府体系的封闭
4、承受能力的不足
5、表达方式失当
五、政策议程建立的策略1、社会中部分团体或者个人主动，政府只是有限介入；（政府不知、政府有权无能、政府有能无权、政府轻重缓急）
2、政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体和个人只是有限介入；（保护环境、弱势群体、危机现场、自我保护）
3、政府及社会团体与个人都主动；（完全吻合、完全相反或基本相反引发更多问题）
4、政府与个人、团体都不主动介入（理论存在，实践少）
第三节政策方案规划
一、政策方案规划
政策方案规划，是指对政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。
二、政策方案规划的原则
1、信息完备原则2 、系统协调原则
3、科学预测原则4 、客观公正原则
5、参谋咨询原则6 、目标优化原则
7、效益考量原则8 、现实可行原则
9、民主参与原则
三、政策方案规划中的思维方法
1、经验思维
2、逻辑思维
3、直觉思维
4、创新思维
四、政策方案规划程序
1、政策目标的确定
2、政策方案的设计（5W1H）
3、政策方案的评估
4、政策方案的选择
政策方案的评估方法：
可行性评估：政治、经济、行政、法律、技术、社会等可行性；预测性评估：专家会议法、德尔菲法、投入产出分析法、时间序列法、回归分析法如何确定政策目标：
首先，目标要具体，不能含糊不清；其次，目标定位要恰当，防止偏高或偏低；再次，目标具有可检验性，分阶段分具体指标；最后，目标确定应该具有前瞻性。
第四节政策合法化
一、广义的政策合法化一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。
二、狭义的政策合法化
1、合法的政策主体：六要素
2、合法的政策程序：程序公正
3、合法的政策内容：实质公正
4、政策法律化：立法活动政策法律化应具备的条件：一是对全局有重大影响的政策可以上升为法律，使之纳入法律轨道，以更好地保障其作用的实现。
二是具有长期稳定性地政策可以上升为法律，不能朝令夕改。
三是只有比较成功地政策才能上升为法律。
三、政策合法化的地位和作用
1、政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；
2、政策合法化是决策民主化、科学化、法制化的具体体现；
3、政策合法化是依法治国的需要。
4、政策合法化是转变政府职能，促进市场经济发育的保障。
四、政策合法化的路径依赖
1、立法听证制度与政策合法化
2、行政程序制度与政策合法化
3、政务信息公开制度与政策合法化
4、公民参与与政策合法化
5、协商制度与政策合法化
6、救济监督制度与政策合法化
第五节中国政策制定的特点与经验
一、中国政策制定的特点
在中国，社会结构分化程度比较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究、调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。
因此，中国公共政策制定过程呈现出一种“内输入”的特征。
政府管理科学化：行政机构的合理化；行政管理职权明确化；管理理论的现代化；管理方法和手段的科学化；管理人员的专业化二、中国政策制定的原则性要求
1、坚持实事求是
2、坚持调查研究
3、坚持从人民群众的根本利益出发
4、坚持民主集中制
三、政策制定的公众参与和群众路线
1、建立民意调查制度
2、信息公开与新闻媒体的介入
3、举行公开听证会
4、院外集团与游说制度
5、公民请愿与公民投票
6、协商谈判制度
四、“摸着石头过河”的政策制定模式
1、注意摸索，大胆创新
2、由浅入深，循序渐进
3、从点到面，协调发展
思考题
1、影响政策议程建立的因素（条件）有哪些？
2、政策议程建立的障碍表现在哪些方面？
3、运用实例说明政策规划的基本原则？
4、阐述政策合法化及其路径依赖？
5、我国政策制定的特点与经验是什么？。