第五章 政策问题的认定
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第五章 公共政策的认定
第一节 政策问题的含义、特征与分类 第二节 政策问题界定的步骤与方法 第三节 公共政策议程
第一节 政策问题的含义、特征与分类
公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也 是它的一个十分重要的环节。 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的 极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问 题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找 准了，问题也就解决了一半。
B.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响， 还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定 的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、 人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公 共政策问题。 C.还需要注意的是：很多因素可能同时发生；经 济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影 响。
二、政策问题的界定步骤
例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接 进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题， 并把其列入自己的议事日程。
二、进入政策议程的条件与障碍 1. 进入政策议程的条件
（1）事件或问题必须明朗而严重； （2）政治权威领导人及专家学者的预测性发动；
（3）要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。
2. 进入政策议程的障碍
（1）与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成 政策议程的障碍因素； （2）政策议程建立的过程中有双重关卡:一是社群的价值 规范，二是制度或程序上的限制； （3）一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与 对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。
三、影响政府议程建立的主要因素
3．新闻媒介 一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过 新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议 程里的内容。反之则不能。 新闻媒介报道问题往往出于各种不同的动机，或 为了制造新闻，或为了增加发行量，或为了公众 的利益，或出于其他目的，所以不可避免地会出 现不真实的报道，这对政策议程的建立也会产生 一些负面影响。
外在的引发机制包括：
（1）战争； （2）武器技术的重大发展； （3）国际冲突； （4）世界性联盟的格局发生变化。
具体引发机制:
1．某种危机或惊人事件 突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社 会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。 2．抗议活动（包括使用暴力手段） 抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反 常规的行动特征。 表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、 武装对抗等。 抗议活动说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只 有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。
三种不同结构的政策问题：
要素
决策者
结构优良
一个或少数
结构适度
一个或少 数
结构不良
许多
方案 价值、目 标
后果 概率
数量有限 达成共识
确定或有风 险 可以计算
数量有限 达成共识
不确定 不可计算
无限 未知或冲 突
不确定 不可计算
公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度
政策问题的 解决难度
结构质量的优良度
政策问题的 宏观层次
问题的解决难度
第二节
政策问题界定的步骤与方法
一、影响政策问题形成的因素分析
政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发——“引发机制”（詹姆斯·安 德森）
A.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分 为国内和国际两方面。
内在的引发机制包括： （1）自然灾害； （2）意外的人为事件； （3）科技方面的重大变革； （4）资源分配中的偏执与失衡； （5）生态变迁。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深 切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动， 并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议 程。
系统议程与政府议程之联系：
一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公 众议程，然后才能进入政府议程。
注意：
（1）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病， 在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是 严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将 其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社 会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视 为社会问题。 （2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城 市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的 影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者 解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的 代价还要大。 （3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。 例如，垄断问题：自然垄断——政府垄断。
（三）政策问题的分类
1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:
(1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个 人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决 策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。 (2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有 限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的 一致性。但结果是不确定的。 (3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法 达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能 是未知的，也不能够确定其风险。
外部创始模型 ( Outside initiation model)
由非政府团体或者个人提出，经由扩散进入公众议程，然后通过公众压力 进入政府议程.
政治动员模型 ( Mobilization model)
由政治领袖创立议程，扩散进入公众议程，以期获得公众的理解.
内部创始模型 (Inside initiation model)
公共政策问题的内涵包括以下几个方面：
（1）客观存在的情势； （2）问题被大多数成员或者权威当局所察觉； （3）现实与利益期望等的冲突性； （4）团体与组织活动； （5）政府和社会公共组织的必要政策行动。
二、政策问题的特征
1、关联性与公共性
2、主观性和人为性 3、历史性与动态性
金登政策议程多源流分析示意图
指
标
问题源流
焦点事件、危机、符号 反 馈
政 政 策 之 窗 策 议 程
国民情绪
政策源流
政治源流
政府变更、议席变化等 利益集团
31
1.思考问题
2.描述问题的边界 3.建立事实根据 4.列出目的和目标 5.查明政策范围
6.展示潜在的利益和成本
7.重申问题的陈述
三、政策问题的界定方法 1.边界分析法
2. 类别分析法 3.多角度分析法
4.层次分析法
5. 综摄法 6. 头脑风暴法 7. 假设分析法
1、政治领导人
2、社会公众需求 3、专业研究人员
4、突发（或危机）性事件
5、大众传播媒介
四、政策议程建立的分析模型
（一）科布和埃尔德模型
科布和埃尔德在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉 求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、 政治动员型和内在创始型。
一、政策问题的含义
（一）问题、个人问题与社会问题
问题 —— 问题意识者主观意识中的现实状态与期望状 态之间的差距； 个人问题——一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际 状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问 题）； 社会问题 —— 指一个社会的大部分成员和一部分有影 响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引 起全社会关注并设法加以改变的问题。
3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国 性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存 在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区 域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的 政策体系。
政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同。 政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。
政策问题的层次与解决难度
政府内部的一部分官员试图将一系列政治主张推动进入政府议程.
（二）尼尔森的四阶段模型
(1)议题确认； (2)议题采纳； (3)议题重要程度排序； (4)议题持续。
Hale Waihona Puke Baidu三）金登的信息流模型
金登在1984年提出的议程建构的三大源流： 问题溪流、政策“原汤”（政策源流）和政 治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的 动力机制和特点。政策议程的多源流分析及 其关系，如下图所示。
2、政策问题的内涵
公共政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的 成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们 的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严 重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关 权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属 于其权限范围内的事物，且有必要采取行动加以解决的公 共问题。 从法律角度而言——一个问题要成为政策问题，这个问题 必须是属于政府管辖权范围之内的事务。 从效率角度而言——一个问题要成为政策问题，必须是存 在着市场失灵和社会失灵。
社会问题类型
1.结构性社会问题：由社会结构的无序运转所引 发的社会问题，如就业、人口、贫困、腐败、民 族等。 2.变迁性社会问题：在社会系统的结构和功能生 成变化的过程中，由于社会结构各要素相互间的 不协调、或者由于产生了一些新的角色关系、责 任关系或者是旧规范被打破而新规范还未建立， 因而引起社会发展处于一个无序的状态，如城乡 问题、环境与资源的问题等; 3.行为型社会问题：由偏差行为所引发的社会问 题称为行为型社会问题，如犯罪、酗酒、吸毒等 ;
2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策 问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、 外交问题、民族问题等等。 (1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、 组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治 问题时，首要遵循的是合法性的原则。 (2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运 行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效 益的原则。 (3)在国际关系领域的政策强调的是维护国 家的利益和主权原则。
第三节 公共政策议程
一、政策议程的含义
政策议程，通常是指有关公共问题受到政府及公 共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被 确定为应予以解决的政策问题的过程。 政策议程可分为：系统议程（或公众议程）和政 府议程（或正式议程）
系统议程：是指某个社会问题已引起社会公众和 社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策 诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。
第一节 政策问题的含义、特征与分类 第二节 政策问题界定的步骤与方法 第三节 公共政策议程
第一节 政策问题的含义、特征与分类
公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也 是它的一个十分重要的环节。 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的 极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问 题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找 准了，问题也就解决了一半。
B.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响， 还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定 的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、 人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公 共政策问题。 C.还需要注意的是：很多因素可能同时发生；经 济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影 响。
二、政策问题的界定步骤
例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接 进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题， 并把其列入自己的议事日程。
二、进入政策议程的条件与障碍 1. 进入政策议程的条件
（1）事件或问题必须明朗而严重； （2）政治权威领导人及专家学者的预测性发动；
（3）要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。
2. 进入政策议程的障碍
（1）与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成 政策议程的障碍因素； （2）政策议程建立的过程中有双重关卡:一是社群的价值 规范，二是制度或程序上的限制； （3）一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与 对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。
三、影响政府议程建立的主要因素
3．新闻媒介 一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过 新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议 程里的内容。反之则不能。 新闻媒介报道问题往往出于各种不同的动机，或 为了制造新闻，或为了增加发行量，或为了公众 的利益，或出于其他目的，所以不可避免地会出 现不真实的报道，这对政策议程的建立也会产生 一些负面影响。
外在的引发机制包括：
（1）战争； （2）武器技术的重大发展； （3）国际冲突； （4）世界性联盟的格局发生变化。
具体引发机制:
1．某种危机或惊人事件 突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社 会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。 2．抗议活动（包括使用暴力手段） 抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反 常规的行动特征。 表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、 武装对抗等。 抗议活动说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只 有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。
三种不同结构的政策问题：
要素
决策者
结构优良
一个或少数
结构适度
一个或少 数
结构不良
许多
方案 价值、目 标
后果 概率
数量有限 达成共识
确定或有风 险 可以计算
数量有限 达成共识
不确定 不可计算
无限 未知或冲 突
不确定 不可计算
公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度
政策问题的 解决难度
结构质量的优良度
政策问题的 宏观层次
问题的解决难度
第二节
政策问题界定的步骤与方法
一、影响政策问题形成的因素分析
政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发——“引发机制”（詹姆斯·安 德森）
A.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分 为国内和国际两方面。
内在的引发机制包括： （1）自然灾害； （2）意外的人为事件； （3）科技方面的重大变革； （4）资源分配中的偏执与失衡； （5）生态变迁。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深 切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动， 并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议 程。
系统议程与政府议程之联系：
一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公 众议程，然后才能进入政府议程。
注意：
（1）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病， 在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是 严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将 其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社 会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视 为社会问题。 （2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城 市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的 影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者 解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的 代价还要大。 （3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。 例如，垄断问题：自然垄断——政府垄断。
（三）政策问题的分类
1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:
(1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个 人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决 策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。 (2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有 限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的 一致性。但结果是不确定的。 (3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法 达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能 是未知的，也不能够确定其风险。
外部创始模型 ( Outside initiation model)
由非政府团体或者个人提出，经由扩散进入公众议程，然后通过公众压力 进入政府议程.
政治动员模型 ( Mobilization model)
由政治领袖创立议程，扩散进入公众议程，以期获得公众的理解.
内部创始模型 (Inside initiation model)
公共政策问题的内涵包括以下几个方面：
（1）客观存在的情势； （2）问题被大多数成员或者权威当局所察觉； （3）现实与利益期望等的冲突性； （4）团体与组织活动； （5）政府和社会公共组织的必要政策行动。
二、政策问题的特征
1、关联性与公共性
2、主观性和人为性 3、历史性与动态性
金登政策议程多源流分析示意图
指
标
问题源流
焦点事件、危机、符号 反 馈
政 政 策 之 窗 策 议 程
国民情绪
政策源流
政治源流
政府变更、议席变化等 利益集团
31
1.思考问题
2.描述问题的边界 3.建立事实根据 4.列出目的和目标 5.查明政策范围
6.展示潜在的利益和成本
7.重申问题的陈述
三、政策问题的界定方法 1.边界分析法
2. 类别分析法 3.多角度分析法
4.层次分析法
5. 综摄法 6. 头脑风暴法 7. 假设分析法
1、政治领导人
2、社会公众需求 3、专业研究人员
4、突发（或危机）性事件
5、大众传播媒介
四、政策议程建立的分析模型
（一）科布和埃尔德模型
科布和埃尔德在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉 求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、 政治动员型和内在创始型。
一、政策问题的含义
（一）问题、个人问题与社会问题
问题 —— 问题意识者主观意识中的现实状态与期望状 态之间的差距； 个人问题——一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际 状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问 题）； 社会问题 —— 指一个社会的大部分成员和一部分有影 响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引 起全社会关注并设法加以改变的问题。
3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国 性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存 在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区 域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的 政策体系。
政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同。 政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。
政策问题的层次与解决难度
政府内部的一部分官员试图将一系列政治主张推动进入政府议程.
（二）尼尔森的四阶段模型
(1)议题确认； (2)议题采纳； (3)议题重要程度排序； (4)议题持续。
Hale Waihona Puke Baidu三）金登的信息流模型
金登在1984年提出的议程建构的三大源流： 问题溪流、政策“原汤”（政策源流）和政 治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的 动力机制和特点。政策议程的多源流分析及 其关系，如下图所示。
2、政策问题的内涵
公共政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的 成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们 的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严 重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关 权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属 于其权限范围内的事物，且有必要采取行动加以解决的公 共问题。 从法律角度而言——一个问题要成为政策问题，这个问题 必须是属于政府管辖权范围之内的事务。 从效率角度而言——一个问题要成为政策问题，必须是存 在着市场失灵和社会失灵。
社会问题类型
1.结构性社会问题：由社会结构的无序运转所引 发的社会问题，如就业、人口、贫困、腐败、民 族等。 2.变迁性社会问题：在社会系统的结构和功能生 成变化的过程中，由于社会结构各要素相互间的 不协调、或者由于产生了一些新的角色关系、责 任关系或者是旧规范被打破而新规范还未建立， 因而引起社会发展处于一个无序的状态，如城乡 问题、环境与资源的问题等; 3.行为型社会问题：由偏差行为所引发的社会问 题称为行为型社会问题，如犯罪、酗酒、吸毒等 ;
2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策 问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、 外交问题、民族问题等等。 (1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、 组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治 问题时，首要遵循的是合法性的原则。 (2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运 行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效 益的原则。 (3)在国际关系领域的政策强调的是维护国 家的利益和主权原则。
第三节 公共政策议程
一、政策议程的含义
政策议程，通常是指有关公共问题受到政府及公 共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被 确定为应予以解决的政策问题的过程。 政策议程可分为：系统议程（或公众议程）和政 府议程（或正式议程）
系统议程：是指某个社会问题已引起社会公众和 社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策 诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。