出租汽车改革新路径_鲍健

中国交通报/2014年/11月/27日/第007版城市交通出租汽车改革新路径——行业热议《出租汽车经营服务管理规定》主持人本报记者鲍健特邀嘉宾：交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心副主任王浩3E交通系统咨询公司创始人徐康明广州市客运交通管理处处长苏奎江苏省交通运输厅运输管理局城乡客运科副科长莫琨上海强生出租汽车有限公司副总经理秦维宪从出租汽车运价调整到各地“打车难”的逐步缓解，从《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》、《出租汽车服务质量信誉考核办法》到《出租汽车运营服务规范》……与百姓出行密切相关的出租汽车行业改革一直受到社会各界的广泛关注。

日前，交通运输部颁布了《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）（以下简称《规定》），自2015年1月1日起施行。

这是我国首次在大交通的体制框架下，对出租汽车行业定位、经营许可、经营管理、创新发展等方面的总体部署。

作为行业期盼多年的“根本大法”，该规定不仅有利于提升整个行业的服务水平，更为今后的发展指明了方向。

我国出租汽车行业自大部制以来，逐步经历了一个“稳定、规范、再提升”的过程。

现在，它将站在一个崭新的高度开始一段新的发展旅程。

《规定》对出租汽车行业的发展带来哪些改变？各地如何理解《规定》？又如何贯彻落实？本报特邀行业专家、管理部门、企业进行深入探讨，以期更好指导行业有序、健康发展。

定位城市交通的组成部分背景：对于出租汽车定位，社会对此主要有三种观点：出租汽车是城市公共交通的组成部分，承担了公共交通的部分职能，其发展应当按照城市公共交通的规律来对待；出租汽车是城市公共交通的补充，与公共汽电车、地铁等都属于公共交通，只是分工不同；出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，属于个性化的运输服务，不属于社会公益性行业。

《规定》：出租汽车是城市交通的组成部分，应该与城市经济社会发展相适应，与公共交通等客运服务方式协调发展，满足人民群众个性化出行需要；各地应当根据经济社会发展和人民群众出行需要，按照出租汽车功能定位，制定出租汽车发展规划。

主持人：定位一直是探讨出租汽车问题的老话题了，请问如何理解出租汽车的定位？这将对出租汽车行业发展产生哪些影响？王浩：自交通大部制改革以来，《规定》的出台本身就是一个突破。

与《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》、《出租汽车服务质量信誉考核办法》、《出租汽车运营服务规范》等形成了闭环，标志着出租汽车管理制度基本完善，也为今后的改革创新指明了方向。

此次明确出租汽车的定位是为了将出租汽车与公交、地铁等公共交通方式相区别。

《规定》要求各地要根据实际情况给出租汽车制定发展规划，进一步明确自身发展定位。

在一些小城市，公共交通体系不完善的情况下，出租汽车可能还需要行使公共交通的职能，在服务方式、运输价格方面作出调整，满足居民的基本出行需求。

而随着城市的发展，小城市发展成为大中城市后，公共交通逐渐发达，出租汽车就需退出主导地位，发挥公共交通的补充作用。

当城市进一步发展成为像北、上、广、深等大城市时，公交、地铁、快速公交网络较为完善，出租汽车则成为一种相对高端出行的交通工具，满足具有一定消费能力人群的出行需求，而且要控制发展数量，减少对道路资源的过度占用和对空气污染等负面效应。

苏奎：《规定》中对出租汽车的属性与定位体现出了创新，明确了出租汽车不是公共交通范畴的态度，这将影响到出租汽车支持政策、管理方式等问题。

这是个特殊的行业，虽然定位为不属于公共交通，但它和公共交通又有着密切的联系。

从出行特征看，它独占道路资源，属于个体交通，但又有集约化的性质，可以几个人共用一辆车，节省停车资源。

如果出租汽车发展的好，还可以抑制市民购买私家车的欲望。

出租汽车的定位明确其不再是公益性的交通出行方式，可以体现“用者自付”的原则，有利于政府在监管之下更好平衡企业、驾驶员、乘客之间的利益关系，出租汽车政策方向的下一步发展也有据可依。

莫琨：出租汽车不仅是城市交通的组成部分，更是综合交通运输体系的组成部分，和其他运输方式一样为老百姓提供优质的出行服务。

不过出租汽车运营有很强的地域差异，要根据各地城市发展规模、公共交通能力、市民经济水平等因素决定。

出租汽车的定位只是一个大的发展方向，各地要综合考虑各自的实际情况，把出租汽车放在综合交通的体系中，比如说公共交通发展较好的城市，那出租汽车的定位就不应该是公共交通，如城市公共交通发展水平较低，就可能需要出租汽车承担一部分功能。

定位明确后，短期内实现还需要一个逐步过渡的过程。

经营许可监督质量完善退出背景：经营权主要经历了三种配置方式，行政审批是我国大多数城市曾经的经营权许可方式，经营权拍卖也一时被部分城市采用。

目前大多数城市都采用服务质量招投标的方式投放经营权。

《规定》：国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权。

经营权到期后是否继续经营与其服务质量信誉考核结果挂钩。

主持人：《规定》中对出租汽车经营许可进行了明确要求，这跟以往有何不同？对出租汽车行业的管理有何影响？王浩：出租汽车经营许可说明我国要通过服务质量招投标延续数量管控机制，一方面是出于对历史遗留问题的考虑；另一方面还是考虑出租汽车的行业特点，其难以通过市场自行调节，用“公共池塘”理论可以很好的诠释。

池塘资源有限，如果不强化管理，资源就会枯竭，最终大家都受损失。

对于新增的经营权，国家鼓励通过服务质量考核进行配置，建立退出机制，优胜劣汰。

苏奎：经营许可方面，各地不同程度地存在行政审批、拍卖、服务质量招标等几种模式。

广州对此也经历了一个探索的过程，最早实行拍卖的形式，后来实践证明不利于后续的管理，易引起经济纠纷，诱发社会矛盾。

单纯的行政审批也会引发各种矛盾。

因此自2007年以来，根据《广州市出租汽车客运管理条例》，广州开始通过服务质量招投标来投放出租汽车经营权，让出租汽车市场更加的公开、透明。

秦维宪：《规定》规范了出租汽车经营权许可，对规范出租汽车经营权管理进行了制度设计：一是明确经营权实行期限制，鼓励通过服务质量招标方式配置经营权；二是建立完善市场退出机制，要求与出租汽车经营权人签订经营协议，并与《出租汽车服务质量信誉考核办法》有效衔接。

鼓励对出租汽车企业和驾驶员进行优胜劣汰，对行业发展具有导向作用。

经营管理公司化和品牌化背景：在经营模式上，目前社会对此主要有两种观点：一是认为出租汽车的流动性、封闭性的经营特点，比较适合个体经营；二是认为，出租汽车市场乱象横生，需要统一化的管理，应该走公司化、规模化、集约化的道路。

《规定》：国家鼓励出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营。

出租汽车经营者应当按照有关法律法规的规定保障驾驶员的合法权益，规范与驾驶员签订劳动合同或者经营合同。

主持人：出租汽车问题由来已久，经营模式各地不一。

如何看待现有出租汽车的经营模式？新规的实施将会给出租汽车市场管理带来哪些改变？王浩：公司化经营，可以提升服务质量，发挥企业的主体责任，是行业发展较好的一种方式。

通过公司化的模式，把服务质量和信誉评价作为投放经营权的指标，有利于鼓励出租汽车企业提高服务质量，也有利于企业，走品牌化、规模化的道路，降低运营成本，提高运营效率。

苏奎：在经营权管理方面，广州作了大胆的创新，把经营权所有权和经营资质相分离，也就是说出租汽车经营不仅要拥有经营权，还要有服务质量等运营资质达标的企业或人员，缺一不可。

为更好保障驾驶员的权益，广州市交通部门要求每个驾驶员都跟企业签订劳动合同和承包合同，走公司化的道路，既可以强化服务监管，又能保障驾驶员的合法权益，维护社会和行业稳定。

莫琨：《规定》明确提出鼓励公司化发展方向，就是鼓励出租汽车产权和经营权明晰发展，便于对驾驶员进行实时管理，改变以包代管的状态。

目前好多地方也都在试点公司化运营、员工制管理，其实是更高一个层次，鼓励把驾驶员纳入出租汽车企业的正式员工，保障其休息权，保障驾驶员的合法权益，也能提升出租汽车行业服务水平。

秦维宪：《规定》对公司化发展模式，从保护驾驶员合法权益的角度作出了相应规定，要求经营者依法与驾驶员签订劳动合同或者经营合同，落实驾驶员休息权，依法保障驾驶员合法权益，促进企业内部和谐和行业稳定。

创新多元探索未来发展突破口背景：目前，我国出租汽车运营方式大多以扬招为主。

据相关资料统计，某大型城市的出租汽车空驶率达38%，交通高峰期占用全部道路资源近20%。

在道路资源紧缺、能源污染日益严重的今天，出租汽车扬招不仅耗费紧张的道路资源，加重交通拥堵，也不利于节能减排。

《规定》：各地应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。

预约出租汽车驾驶员只能通过预约方式为乘客提供运营服务，在规定地点待客，不得巡游揽客。

同时，各地要根据实际情况发展出租汽车电召服务。

主持人：电召及预约出租汽车的出现，给出租汽车行业提供了多元化的发展方向。

如何保障电召和预约出租汽车的和谐、可持续发展？王浩：预约出租汽车可以有效缓解打车难，提高出租汽车服务水平和质量。

但是到底如何实施、怎么管理、谁来管理，各地还需要经历一个探索的过程。

个人认为，预约服务应该是相对高端的，车型档次、价格稍高，在支付方式上也可以采用现金、网络、刷卡等多种方式，满足不同人群的需求。

今后还是要从信息化的角度入手，通过数据来分析并满足市民预约出行的需求。

在电召方面，交通运输部启动了30个城市的出租汽车服务管理信息系统试点工作。

7月17日，交通运输部办公厅还发布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，鼓励各地通过人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种服务方式开展电召业务。

下一步，我们可以考虑与市场企业合作，通过政府购买服务，给市民提供不同的服务，比如给老人、残疾人、学生等提供叫车服务，政府可以利用打车软件的平台和技术，方便乘客，也提升了行业发展水平。

徐康明：从国际发展经验来看，预约出租汽车在召车方式上，仅限于电召式的电话及网络约车，不提供马路巡游服务；在服务品质上，与普通的出租汽车也有差异，发展初期阶段主要应用于婚礼、高端商务活动、年会用车、应急活动等特殊出行服务，近几年来，预约出租汽车也逐渐被使用在日常通勤或普通的出行上；在运价上，也与常规出租汽车有所区别，更趋向市场化。

国外部分城市对预约出租汽车的数量虽然没有严格的管控，但是对车型、服务品质、定价及驾驶员准入有严格的要求。

在很多城市，出租汽车不仅是客运体系的一部分，更是展示城市形象的一个窗口。

对国内来讲，预约出租汽车还是一项新生事物，在管理机制的架设，服务品质的要求，价格体系的管理等方面还存在许多空缺，应该尽快制定预约出租汽车发展所需的各项机制和政策。

如果对预约出租汽车及从业人员的准入门槛和服务品质上没有严格把控，有可能会加深预约出租汽车与常规出租汽车之间的社会矛盾，导致城市巡游出租汽车体系准入的崩溃。