影响当前土地二级市场交易的主要因素分析及对策建议

影响当前土地二级市场交易的主要因素

分析及对策建议

1.引言

土地二级市场是城乡统一的建设用地市场的重要组成部分。我国实行土地有偿使用制度30多年来，基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押

为主的土地二级市场，对促进土地资源优化配置和节约集约

利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。在严格管

控城镇开发边界和城镇建设用地总量的背景下，存量土地的

战略地位逐渐凸显。“十四五”期间，全国新增建设用地规

模将控制在2950万亩，比“十三五”期间压减约300万亩，此后按照每五年逐步递减的趋势，管控新增建设用地。面对

新增建设用地不足的现实情况，从“增量”转向“存量”成

为必然选择。国家自2017年起开始开展土地二级市场改革试点实践，2019年国务院办公厅正式出台土地二级市场指导意见，土地二级市场建设进入了快速发展期，交易服务平台、

配套制度、政府服务监管等日趋完善，但如何更好的实现土

地二级市场要素的自由流动依然成为当前各地研讨的重要课题。

2.我国土地二级市场发展现状

2.1我国土地二级市场进入了新型发展期

2019年7月国务院办公厅出台《关于完善建设用地使用

权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《指

导意见》），对全国土地二级市场的建设进行了顶层部署。

据不完全统计全国29个省（自治区、直辖市）先后出台了贯彻落实《指导意见》的实施意见或管理办法，江苏、浙江、

甘肃等多个省、市建立了土地二级市场交易平台，土地二级

市场建设进入了蓬勃发展阶段。

2.2当前我国土地二级市场发展还存在很多不足

近年来我国各级政府做了大量工作，土地二级市场得到快速发展，但市场活力的培育、市场运行的完善仍需要一个发

展过程，活跃度不够和运行不够规范依然是当前迫切需要解

决的主要问题。目前，多地土地二级市场交易平台已上线运行，为交易各方提供了公开、公正、透明的交易环境，但多

数平台交易量并没有出现预想的井喷式增长，存在信息发布

量少、交易量小、市场活力不足的情况。同时，隐形交易、

私下交易问题依旧突出，例如交易主体为规避政府税费、又

或是为绕过土地转让的门槛等等，往往不主动申请登记审查，政府也就没法掌握实际交易情况。

3.影响土地二级市场交易的主要因素分析

3.1地方政府缺乏发展和培育土地转让市场的动力

随着我国城镇化进程的推进，城市土地一轮轮的向外扩张，在土地利用上地方政府逐渐形成了“重增量、轻存量”的惯

性思维，而且和新增建设用地相比，存量建设用地涉及权利

人多、产权关系复杂、土地增值收益低，地方政府缺乏一定

的积极性。在存量建设用地配置方式上，地方政府出于土地

增值收益、宏观调控、城市规划等因素，又以政府收储-出让为主要配置方式，存在“重收储、轻转让”的用地观念，市

场在土地资源配置中发挥的作用较弱。近年来开展的棚户区

改造、旧城改造、城中村、旧厂房等，多地都以政府收储为

主要配置方式，挤占了土地在二级市场转让的空间。

3.2缺乏专门的法律法规、交易规则及配套服务

当前在国家层面上主要以《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产管理法》和国务院办公厅《指导

意见》为指导，但总体较为宽泛，微观上缺乏具体性和可操

作性，缺乏专门的法律法规和交易规则配套支撑。尤其针对

当前影响市场交易的制度瓶颈，例如25%投资额转让限制、

土地转让交税费过高、土地转让涉及用途等规划条件调整的

增值收益如何分配、宗地分割转让的规划条件如何设置等等，都需要通过立法、出台交易规则的形式予以明确或突破。同

时，为交易各方提供推介、咨询、估价、经纪等服务的中介

服务体系还不够成熟，也在一定程度上影响了市场的繁荣。

3.3土地使用权转让交易成本过高

土地使用权转让成本过高，保有成本偏低，一方面影响了土地转让的积极性，土地使用权人宁可土地闲置、坐等升值，也不愿意转让；另一方面土地使用权人为规避过高的交易税费，采取股权转让、人为制造司法纠纷等形式完成交易。按

照现行土地税费政策，采用土地转让交易方式转让方需缴纳

增值税、土地增值税、所得税、印花税，受让方需缴纳契税、印花税，其中土地增值税税率高达30%-60%,而采用股权转让

方式转让方仅需缴纳所得税和印花税，受让方仅需缴纳印花税。经研究测算，目前土地的转让税负一般占成交额的15%-20%左右，而股权转让的税负远低于土地使用权转让的税负。

3.4土地使用权转让限制条件过高

根据《城市房地产管理法》第39条“以出让方式取得土

地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件:按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资

总额的25%以上”。该条规定的初衷在于避免用地单位取得

土地后不做任何开发转让炒卖土地，但另一方面也提高了土

地转让的门槛，降低了土地要素的流动性，导致一些经营困

难确需转让的土地使用权人，难以将土地转让出去从而形成

闲置、低效用地，不利于土地资源的优化配置。同时，在实

践中对于“是否完成开发投资总额的25%”这一标准，如何

界定、由谁界定等界定机制不完善，从而也影响了土地的转让。

4.对策及建议

4.1明确政府定位，加强引导和支持

地方政府既要做好市场服务的提供者、市场运行的监管者，也要做好吸引市场主体入场交易的引导者、宣传者，既要发

挥好政府的调控作用，又要发挥市场在资源配置中的决定性

作用，鼓励市场主体依法依规通过土地二级市场交易存量建

设用地。利益的合理分配是市场繁荣的根本基石，要坚持利

益共享、多方共赢，在转让中涉及用途、容积率等规划条件

调整的，要建立合理的增值收益分配机制，充分调动政府、

产权人、市场主体等各方的积极性，才能激发市场最大的潜

力和活力。

4.2加强土地二级市场立法，完善交易规则

加强法律和制度建设是促进土地二级市场健康发展的关键。针对当前影响交易的转让税费过高、土地转让25%投资限制、土地转让涉及的增值收益分配等堵点、难点问题，建议在国

家层面制定出台相应的法律法规、制度予以破题，赋予上位