“六难”问题影响政策性农业保险支农功能进一步发挥——湘西州政策性农业保险调查

调研报告

（2010年第1期）

报告人：龙雄单位：中国人民银行湘西自治州中心支行职务：行长“六难”问题影响政策性农业保险支农功能进一步发挥

——湘西州政策性农业保险调查

政策性农业保险做为一项重要支农惠农举措，自2007年在湘西州开展试点以来，为农业稳定发展和农民增收提供了有力保障。仅2009年，湘西州水稻等五个保险品种累计共有75.83万户农户参保，签单保费金额2955.93万元，保险理赔2227.4万元，累计受益农户达9.52万户，总体赔付率达75.35%。但人行湘西州中支调查显示，目前政策性农业保险还存在保险公司可持续经营政策性农业保险难、“市场化运作”政策执行难、查勘定损理赔难、职能部门工作经费保障难、养殖业应保尽保难、区域性特色农业惠及难等六个问题，影响了其支农惠农功能的进一步发挥，有待进一步发展和完善。

一、湘西州政策性农业保险发展基本情况

近年来，湘西州政策性农业保险在各级政府的大力支持下，保持了较快的发展势头。一是覆盖面逐步扩大。2007年国家推行政策性

农业保险试点时，湘西州只有龙山县、吉首市等5县市为首批水稻保险试点县市。2009年，全州8县市都开展了水稻保险，承保面积达95.76万亩，占全州播种面积的78.1%。二是承保品种逐步增多。2007年，湘西州只有水稻保险和能繁母猪保险2个品种。2009年，全州有水稻种植保险、能繁母猪保险、玉米种植保险（花垣县）、油菜种植保险、育肥猪养殖保险等6个品种，是2007年品种的3倍。此外，湘西州还开展了一些特色保险品种，如针对山区木房较多的实际，永顺县等县市对农户的住房火灾保险由县财政进行了补贴。三是补偿水平逐步提高。水稻保险的最高保额由2007年每季每亩苗期240元提高到现在的每季每亩苗期280元，保险责任增加了病虫鼠害。能繁母猪保险条款中新增政府实施强制扑杀的补偿责任。四是保费补贴比例逐步调高。如，种植业保险中央财政补贴比例由2007年的25%提高到2008年的35%和2009年的40%。五是承保理赔程序不断规范。目前，湘西州政策性农业保险承保工作和理赔服务基本做到了规范、及时。如种植业保险在农户报案后，首先由乡镇农险办人员核实造册上报，然后由保险公司会同农业局、乡农办组成查勘理赔小组逐户核实。再通过“一卡通”直接赔付到农户，基本杜绝了多报、假报套取保费的行为。六是探索了“保险+信贷+财政”合作模式。龙山县在辣椒产业的发展中，以农业生产物化成本为基础，通过捆绑农户贷款担保、农业生产保险、政府农业保险补贴的方式，建立信贷风险和农业种植风险的“分摊机制”，直接引导信贷投放2550万元，受益农户4143余户，农民增收2000余万元。

二、影响政策性农业保险支农功能进一步发挥的主要问题

(一)保险公司可持续经营政策性农业保险难。一是农业生产易遭受灾害损失，农业保险赔付率较高。我国粮食作物的损失率通常在7％-13％，政策性农作物保险的费率一般也在7％-10％，保险人承担高赔付率。如，2009年永顺县水稻种植保险的赔付率高达144.9%。二是农业生产除了自然灾害风险外，还面临较大的市场风险，进而易诱发道德风险。以政策性能繁母猪保险为例，由于仔猪利润由前两年的28元/斤，下降到2009年的8元/斤，加之能繁母猪保猪龄逐渐老化，农民喂养意愿大幅降低，从而导致部分农户不积极进行科学喂养，有病也不积极进行治疗，农户逆选择问题使保险公司经营风险增大。2009年，全州能繁母猪的赔付率达127.3%。三是现行农业保险运行机制未能有效解决巨灾风险对保险公司经营的影响。虽然，湖南省政策性农业保险试点启动后，湖南省政府按照财政部《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》(财金(2008)26号)要求建立了大灾风险准备金，但没有法律上的政府风险兜底机制，保险公司依然承担着不可预料的巨灾风险。调查中，保险公司对经营政策性农业保险普遍都有“十年赚钱，一年彻底玩完”的担忧。

（二）“市场化运作”政策执行难。农业保险“政府引导、农户自愿、市场运作、稳步推进”的原则还难以真正执行到位。目前，湘西州仅有育肥猪保险金额、保险费率等条款内容由保险人自行确定，完全按市场机制进行运作。现实中，政策性农业保险保费缴纳方式多样：一是农户自行缴纳；二是完全由财政承担：三是由县、乡财政或龙头企业垫付，再由乡镇向农户收缴；四是乡镇、村统一出资投保。如，吉首市、花垣县等县市种植业保险仍处于政府统保状态。从长远

来看这既不利于政策性农业保险发展，也不利于保险公司服务水平的提升。市场化运作难的主要原因是：政策性农业保险保费收取未与其他惠农政策结合，财政保费补贴与其他支农资金发放相脱离，保险公司向居住分散的农户直接收取保费成本太大；部分农民的保险意识还不是很强；各地方政府对政策性农业保险的产品属性和作为政策工具的地位认识不一致。

（三）查勘定损理赔难。一是农业作为自然再生产的产业，生产分布范围广，品种工序变化多，生长时间参差不齐，发生病虫害原因复杂，生产管理技术的要求相对较高，保险责任划分确定相对比较困难。二是湘西州地处高海拔山区，地形复杂，在规定的短时间内要逐乡、逐村、逐户查勘定损，工作难度相当大。如：能繁母猪保险查勘，因湘西州地形属于山区，山路崎岖难行，甚至有的村庄车辆还无法到达，只有步行上几小时，为的只是查勘一头能繁母猪，却要耗费上一天的时间，仅汽油费就大于保险公司规定的查勘费比例3%，给保险公司查勘带来一定的困难。以湘西州古丈县为例，全县还有6个行政村未通公路，有24个村属于季节性公路。三是缺乏精通农业的保险专业人员，保险公司的查勘定损，需要政府各职能部门提供相关专业服务。

（四）各职能部门工作经费保障难。湘西州地区属于高海拔的山区，由于地形地貌的限制，农户居住环境复杂、偏远，造成农业保险业务工作量大，保险公司根本没有办法独立完成保险工作任务。当地政府、农业、畜牧、财政、乡镇街道和村组干部都承担了很大一部分农险宣传、保费收取、查勘、定损理赔等工作。这些工作客观上需要一定的工作经费，但在所有政府出台的文件和实施方案中，对工作经费的合理性、用途、标准、列支渠道都没有明确。而按现行农险提取