大数据时代下城市应急管理发展之路

因此，本刊邀请国土资源部信息中心原研究员寇有观，北京大学城市与区域发展协会理事长、智慧城市研究中心副主任金江军，天津行政学院教授王慧军等专家，就大数据时代下城市应急管寇有观金江军王慧军 Smart Cities 057主持人： 当前，很多城市都提出建设智慧城市，您认为，智慧城市的建设过程中，城市应急管理将会起到哪些方面的作用？寇有观： 城市应急管理将会对于提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展等方面起到积极作用。

金江军： 我国城市经常要面临地震、洪涝、滑坡等各种灾害以及疫情、火灾、燃气管道爆炸等突发性公共事件，亟待增强应急处置能力。

据统计，在我国，位于地震烈度大于或等于7度的城市占45%，大江大河中下游地区有800多个城市处于洪水水位以下。

城市人口集中、财富集中，一旦发生重大灾害和突发性公共事件，后果往往很严重。

走新型城镇化道路是今后一段时期我国经济社会发展的重大战略之一。

应急管理是城市管理的重要内容，“智慧应急”是智慧城市的重要组成部分。

利用信息化、智能化手段提高城市应急管理水平，可以最大限度地减少人员伤亡和经济损失，使城市更安全、更宜居、更宜业。

王慧军： 智慧城市就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。

其实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续成长。

智慧城市是以互联网、物联网、电信网、广电网、无线宽带网等网络组合为基础，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。

智慧化是继工业化、电气化、信息化之后，世界科技革命又一次新的突破。

利用智慧技术，建设智慧城市，是当今世界城市发展的趋势和特征。

智慧城市的理念就是把城市本身看成一个生态系统，城市中的市民、交通、能源、商业、通信、水资源构成了一个个的子系统。

这些子系统形成一个普遍联系、相互促进、彼此影响的整体。

在过去的城市发展过程中，由于科技力量的不足，这些子系统之间的关系无法为城市发展提供整合的信息支持。

而在未来，借助新一代的物联网、云计算、决策分析优化等信息技术，通过感知化、物联化、智能化的方式，可以将城市中的物理基础设施、信息基础设施、社会基础设施和商业基础设施连接起来，成为新一代的智慧化基础设施，使城市中各领域、各子系统之间的关系显现出来，就好像给城市装上网络神经系统，使之成为可以指挥决策、实时反应、协调运作的“系统之系统”。

智慧的城市意味着在城市不同部门和系统之间实现信息共享和协同作业，更合理地利用资源、做出最好的城市发展 058Smart Cities和管理决策、及时预测和应对突发事件和灾害。

具体讲智慧城市将对城市应急管理起到以下几个方面的作用：（1）全面感测：遍布各处的传感器和智能设备组成物联网，在城市应急管理中对城市运行的核心系统进行测量、监控和分析；（2）充分整合：物联网与互联网系统完全连接和融合，将数据整合为城市核心系统的运行全图，为城市应急管理提供智慧的基础设施；（3）协同运作：基于智慧的基础设施，城市里的各个关键系统和参与者进行和谐高效地协作，在城市应急管理中达成城市运行的协同状态；（4）激励创新：促使政府在智慧基础设施之上进行城市应急管理的创新，为城市应急管理提供良好的制度保障和完善城市应急管理系统。

主持人： 突发公共安全事件已经成为了目前各级政府面临的热点问题，在您看来，城市应急管理系统应从哪些方面重点建设？寇有观： 城市应急管理应从基础设施、公共服务,生活保障、社会秩序、医疗卫生的应急响应，应急处置，应急指挥等方面作为建设重点。

汇集权属单位基础数据，建设城市数字化工程，推进各部门业务协同，逐步整合交通、通信、水、电、气等城市生命线的运行监控信息，为应急管理、行业监管、企业管理提供综合信息服务，建立新型网络化、智能化“城市管理中心”，实现对城市运行的精确、综合监管，提高城市管理整体效率。

组建网络与信息安全应急管理中心，依托国家和本市相关资源，统筹建设应急基础平台，基本建成城域网信息安全综合监测预警、应急指挥支撑和智能终端信息安全状态感知评价等系统，完善信息安全应急处置技术支撑设施，及时应对信息安全突发事件。

金江军： 为了使城市应急管理系统更好地发挥效用，应加强如下几个方面的工作：一是做好城市应急管理系统的数据支撑。

数据是信息系统的“血液”，许多政府信息系统花巨资建成后成为摆设，其中很大一个原因是缺数据或数据更新不及时。

“灭火找不到消防栓”屡见报端，就是消防人员没有掌握消防栓的地理位置数据。

今后应进一步完善城市应急管理相关数据库，整合相关部门的数据资源。

二是理顺应急管理体制机制，实现应急管理O2O。

许多地方设立了应急办，但应急办与相关部门之间的协调机制还不完善，城市应急管理工作没有实现线上和线下的联动，使城市应急管理系统在实战中表现较差。

今后每个城市应确立一个适合自己的应急管理模式，加强部门联动，实现线上线下一体化。

三是物联网、云计算、移动互联网、大数据技术的集成应用。

近年来，物联网、云计算、移动互联网、大数据等新一代信息技术快速发展，在城市应急管理领域具有广阔的应用前景。

例如，物联网可以用于灾害监测，为城市应急管理系统采集实时数据；城市应急管理系统可以部署在云平台上；灾害预警信息可以短信群发，人们可以使用应急类App实时掌握突发公共安全事件进展；通过大数据分析，可以掌握突发公共安全事件发生和发展的规律，以便采取有效的防范措施。

Cover Story智者论坛 Smart Cities 059 王慧军： 现代政府的两大基本职能就是公共安全和服务，而应急管理系统恰恰同时涵盖了这两方面，其可以在发生突发公共事件时对公共安全提供有效的保障；在平时又可以沟通各部门的信息为市民提供服务和便利。

加强应急管理工作，就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。

加强城市应急管理系统建设，必须做好应急管理工作“一案三制”建设。

“一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。

应急预案包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。

“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和应急管理法制。

具体来看，当前及今后一段时间我国的城市应急管理系统在以下方面亟待调整和加强。

第一，健全体制，明确责任。

十八届三中全会提出设立国家安全委员会。

国家安全委员会设立后将搭建一个统筹国家安全工作的综合管理平台，标志着我国建立了一元化的国家综合安全管理的最高领导机构，将对我国的政府应急管理工作产生方向性、全局性和战略性的影响，也为解决当前政府应急管理理念、法制、体制、机制、应急队伍、资源管理等一系列突出问题和薄弱环节创造了契机。

必须看到，在设立国家安全委员会后，要把政府应急管理工作纳入到新的国家综合安全管理框架下来重新考量和统筹规划。

各级政府要把加强应急管理摆上重要位置，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。

第二，居安思危，预防为主。

要健全公共安全 060Smart Cities管理机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，加强专业救灾抢险队伍建设，健全救灾物资储备制度，搞好培训和预案演练，全面提高国家和全社会的抗风险能力。

不断完善各级各类应急预案，并认真抓好落实。

第三，强化法治，依靠科技。

要加快应急管理的法制建设，形成有中国特色的应急管理系统，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。

高度重视运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑系统。

第四，协同应对，快速反应。

各地区各部门要树立大局意识和责任意识，不仅要加强本地区本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向和横向的协同配合工作。

健全应对突发公共事件的组织系统，明确各方面职责，确保一旦有事，能够有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱。

第五，加强基层，全民参与。

要特别重视城市基层和各项基础工作，做好社区、学校、医院、企事业等基层单位应急管理工作，提高基层应对突发公共事件的处置能力。

广泛宣传和普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，提高群众参与应急管理能力和自救能力。

主持人： 目前，在大中城市中，一场大雨让城市几乎瘫痪的事件每年都在发生。

对此，您认为类似事件的原因有哪些？或者说，目前的城市应急管理存在哪些误区？寇有观： 存在的误区包括忽视生态环境、资源承载力、环境容量，没有顺应自然规律，尤其水流、气流格局等。

金江军： 目前城市应急管理主要存在如下几个误区：一是“重事后，轻事前”。

许多城市都是在发生灾害或突发性公共事件之后才仓促应战，临时抱佛脚。

实际上，如果做好前期准备工作，许多损失完全可以避免。

例如，下雨前要充分利用天气预报信息，及早采取防范洪涝的措施；下雨时，要实时监测雨量数据，结合城市地形、经济社会数据、防洪设施种类和分布数据等，采取针对性的应急措施。

二是“重建设，轻运行”。

城市应急管理系统建设往往需要大量的财政资金投入。

一些城市应急管理系统花费巨资建成后，由于缺数据、缺运维经费、运行机制没有理顺等原因，过不了多长时间就闲置了。

在面对灾害或突发性公共事件时，城市应急管理系统基本上发挥不了作用。

三是应急管理和信息化“两张皮”。

目前许多城市都制定了针对各类灾害或突发性公共事件的应急预案，也建成了城市应急管理系统。

但为何灾害或突发性公共事件一来，应急管理工作还是手忙脚乱、没有章法呢。

其中很大一个原因是应急管理和信息化“两张皮”，没有实现线上和线下的联动。

应急管理不是纯技术的工作，也不是纯管理的工作，而是“管理+技术”，用信息流调配工作流、物资流、人员流。

王慧军： 近年来，面对接连发生的公共危机及灾难，中Cover Story智者论坛 Smart Cities 061央和地方各级政府尽管采取了众多措施，最终取得了抗灾救灾的胜利，但仍然暴露了我国城市政府在应急管理方面存在的不足。

一是重事后处置轻事前预防。

在应对突发事件的理念上，“重救轻防”的思想仍普遍存在，缺乏对危机从潜在到发生、产生巨大危害后果的固有演变过程的了解和掌握，弱化了防突减突能力建设。