人民银行分支行行政执法风险现状及化解对策

人民银行分支行行政执法风险现状及化解对策

作者：李铀

2009年09月17日摘自：《中国金融》2009年第18期共有条评论

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随着依法治国方略的全面实施和普法活动的深入开展，社会公众法律意识和法制观念不断增强，越来越多的单位或个人通过法律途径维护自身权益。银监分设后，人民银行分支行仍然承担了大量的金融行政管理职责，如行政许可、行政检查和处罚、政务公开等。分支行在从事这些对外金融管理活动中稍有不慎，就可能会与行政管理相对人产生纠纷，严重的可能会损害人民银行声誉和形象。因此，人民银行分支行在履职时是否充分考虑行政执法风险及后果，并采取科学合理的措施加以识别、评估和防范，不仅关系到分支行的履职效能，还在一定程度上影响到总行政策目标的实施效果。

行政执法风险新的发展趋势

行政执法风险，是指人民银行分支行在从事行政许可、行政检查和处罚等行政管理活动中，因违法或者不当行政而产生法律责任、财产损失或者声誉损害的可能性。从分支行实践看，行政执法风险可归类为程序与实体两个方面。从程序角度看，主要风险环节是未依法及时启动执法程序、超越法定权限启动执法程序、执法步骤存在疏漏、执法活动欠缺形式要件或者未遵守法定时限。从实体角度看，主要风险环节是自由裁量权行使不当、行政决定违反实体性法律规范以及法律适用错误。

从执法对象看，在对金融机构行政执法的风险明显降低的同时，对工商企业或个人行政执法的风险将呈上升趋势。根据修改后的《中国人民银行法》，人民银行的职能主要是实施金融宏观调控、维护金融稳定和提供金融服务。金融机构作为人民银行的管理和服务对象，一般情况下都能理解人民银行作出的行政处理决定，双方较少发生争议。但同时企业、个人起诉人民银行的风险将会呈上升趋势，主要原因是人民银行面向企业或个人的行政执法活动数量日益增多，容易引发争议。2005年以前，人民银行作出的行政处罚主要是针对金融机构，但随着《行政许可法》的颁布、政务公开逐步推进以及空头支票处罚工作的普遍开展，人民银行针对企业或个人的行政管理活动大幅增长，目前虽尚未产生行政诉讼案件，但其风险隐患不容忽视。

从执法主体看，行政执法风险主要集中在中心支行，其次是支行、分行。这主要是由人民银行内部上下级职权分工不同决定的。按现行行政管理权限，分行主要负责全省执法工作的组织和管理，分行机关每年的对外行政执法活动，主要集中在货币金银、反洗钱、国库、金融统计等部门的许可、检查、调查和处罚上。而银行账户开户、贷款卡发放等行政许可，以及空头支票行政处罚工作、非金融信用信息收集和披露等由中心支行具体承担。这些工作由于数量大，工作要求细，容易出现执法风险。另外，目前，各市中心支行普遍建立了综合执法检查机制，规模较大、频率较高的现场检查、处罚等执法工作主要由中心支行统一组织支行开展，相应的行政诉讼风险也有向中心支行集中的趋势。

从执法行为看，行政执法风险出现了从积极的行政作为向消极不作为延伸的趋势。以前，引起行政诉讼或者行政复议的往往是人民银行的行政检查、行政处罚、行政许可等积极的具体行政行为。但随着社会公众法制意识的觉醒，行政相对人以行政机关不及时履行法定职责

为由而提起诉讼或复议的案件也将逐步增多。这一现象并非偶然，恰恰反映了在国家法治状况不断改善、企业和公民的法律意识不断提高的情况下，分支行行政执法风险的新动向。

从执法领域看，行政执法风险有从传统执法领域向金融服务领域延伸的趋势。随着人民银行法治建设的不断深入，分支行金融监管领域的执法风险逐步降低。与此同时，金融调控、金融稳定和金融服务领域内的法律风险开始出现。

行政执法风险产生原因分析

执法依据不完善。健全的金融法律体系是分支行依法执法的基础和前提条件，但目前分支行执法依据尚有不完善之处。一是立法存在空白，如分支行对非金融类征信业务、黄金交易市场、支付清算组织等实施金融管理无法无据。二是立法滞后，如《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》、《金融违法行为处罚办法》等规定的内容滞后于经济金融发展实际情况；有关业务管理规章，如《银行卡业务管理办法》、《支付结算办法》与修订后的《中国人民银行法》有关人民银行、银监会支付结算管理职责分工规定不一致。三是立法过于原则，可操作性不强。

执法人员素质不高。人民银行职能调整后，工作重心过于强调“实施货币政策”、“提供金融服务”等职能，一定程度上弱化了行政管理职责，基层单位法制观念有所淡化，部分执法人员对依法行政重要性认识不深刻，对法律规章理解不准确，不能清醒地看到有法不依或执法不严可能产生的法律后果。基层行执法队伍综合素质不高，既懂金融理论和业务，又熟悉金融法律的复合型人才缺乏。业务部门执法人员较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识学不精、钻不透、用不准，法律素养长期得不到提升，队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。

执法监督和制约不够完备。行政权有法定性和有限性的特征，但在缺失监督制约的环境中容易失控，构成违法。因此行政程序中必然会设置相应的执法监督制度，如法律部门审核、领导审批、纪检内审事后督查等。但在基层行，内审和纪检等监督部门大多实施的是事后监督，真正能实施同步监督的法律部门，限于人力、精力和人员素质，也难以有效达到适时防控法律风险的效果。

行政执法风险的化解对策和措施

防范和化解行政执法风险是一项系统工程。人民银行南京分行近年来开展了以“对外依法行政、对内依法治行”为主要内容的“法治央行”标准化建设活动，有效预防、控制和化解了行政执法风险。分行系统2007年以来实施的近百万件行政许可、6000多件行政处罚，收缴的6000多万元罚款，未引发一起行政诉讼。但是，从人民银行分支行行政执法风险新的发展趋势看，还需进一步根据行政执法风险的主要环节、变化特点及产生原因，从预警、控制、处置等环节全面构建风险管理体系，以实现执法风险最小化目标。

建立行政执法风险预警机制，识别和评估执法风险点。一是建立风险识别体系。根据基层行履职中行政执法风险的实际状况，对风险点进行梳理和排查，明确其相应的风险级别，形成《中国人民银行××分行行政执法风险一览表》及《中国人民银行××中心支行行政执