公务员因公致残抚恤制度研究

公务员因公致残抚恤制

度研究

文件编码（TTU-UITID-GGBKT-POIU-WUUI-0089）

公务员因公致残抚恤制度研究

作者陈小勇

近年来，随着公务员因公致残抚恤金标准的不断提高，公务员因公致残抚恤工作出现了一些新现象，诸如公务员因公致残抚恤参照军人规定执行的规范性文件被申请合法性审查；公务员申请评定因公致残的数量不断上升，有些地方甚至出现每年以100%-200%的增幅上升；公务员申请评定因公致残的情形不断增多，工作中出现的不慎滑倒受伤、参加文体活动受伤等都要求评残；公务员及有关单位在因公致残评定程序中出现造假情况；民政部门的不予评残决定在复议、诉讼中接连出现被撤销的情况等。这些新情况和新问题，影响了公务员因公致残抚恤制度的正确理解和执行。现实的问题迫切要求我们研究该制度的历史背景、剖析存在问题及其原因并提出完善相关制度的建议和措施。

一、公务员因公致残抚恤制度的历史沿革

建国以后，公务员在不同时期分别有革命工作人员、国家机关工作人员、公务员等称谓。公务员因公致残抚恤制度自1950年确立以来，经历了三个不同历史时期。

（一）1950年-1988年，革命工作人员因公致残褒恤制度时期。1950年11月，经政务院批准，内务部发布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，其中第一条规定：“凡革命工作人员因公伤亡者，依本条例之规定褒恤之。”该条例正式建立了我国革命工作人员伤亡褒恤制度，规定对因对敌斗争负伤致残的革命工作人员按照《革命残废军人优待抚恤暂行条例》评定残疾等级并发给抚恤金；对因公负伤致残的革命工作人员按照《革命残废军人优待抚恤暂行条例》评定残疾等级并发给优待金。从此，革命工作人员因公致残褒恤制度建立，革命工作人员因战、因公致残的残疾等级评定和抚恤金、优待金发放按照军人的规定执行。

（二）1988年-2004年，国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤制度时期。1988年7月国务院发布《军人抚恤优待条例》（以下简称《条例》），规范了军人的抚

恤优待，同时赋予民政部解释权。民政部根据解释权限和国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤工作的延续性，于1989年8月下发了《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民〔1989〕优字34号），明确了国家机关工作人员评残条件与范围、伤残抚恤（保健金）标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等参照《条例》及民政部解释《条例》的有关规定办理。从此，国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤制度参照军人的规定执行。民政部门根据民政部关于印发《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》的通知（民[1989]优字19号，以下简称《条例解释》）第“九”部分规定的情形认定国家机关工作人员、人民警察因公致残。

期间，1995年2月28日，《人民警察法》施行，该法第四十一条第一项规定：“人民警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。”人民警察因公致残的抚恤和优待，从法律上明确了享受与现役军人同样的待遇。之后，《公安机关人民警察抚恤办法》（公发[1996]18号）、《国家安全机关人民警察抚恤办法》（[1997]国安发（人）5号）、《人民法院、人民检察

院司法警察抚恤办法》（法发[1998]6号）相继出台，均规定了警察的因公致残的评定范围，范围与《条例解释》中的因公致残情形一致。1997年4月1日，民政部发布《伤残抚恤管理暂行办法》，该办法第二条第（四）、第（五）项明确了“国家机关行政编制工作人员”和“授予警衔的行政编制人民警察”为民政部门评残对象；该办法没有规定评残的条件和情形。

在这个阶段，人民警察因公致残情形依据《人民警察法》及相关规定由民政部门认定；国家机关工作人员因公致残情形，由民政部门按照民〔1989〕优字34号的规定参照《条例》及《条例解释》认定。

（三）2004年至今，公务员因公致残抚恤和工伤保障制度并行时期（公务员工伤问题在本文不做详细阐述）。2004年8月，《条例》修订实施后，依据国务院“三定”规定确立的民政部职责，民政部下发了《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函〔2004〕334号），再次明确规定：国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残，其伤残性质的认定和伤残等

级标准、伤残抚恤金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等，参照《条例》及民政部《伤残抚恤管理暂行办法》的有关规定办理。2004年1月，《工伤保险条例》施行，该条例附则第六十二条第一款规定：“国家机关和依照或者参照公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作事故或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。”但至今具体办法没有出台。2006年1月，《公务员法》施行，该法第七十七条第一款规定，国家建立公务员工伤保险制度；第二款规定，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。

在这个阶段，人民警察因公致残评定依据是《公务员法》、《人民警察法》及相关规定，因公致残情形根据《人民警察法》参照军人的规定执行；其他公务员因公致残评定依据是《公务员法》、《伤残抚恤管理办法》（《伤残抚恤管理暂行办法》2007年废止），因公致残具体情形由民政部门参照《条例》关于军人的规定认定。公务员的工伤评定依据是《公务员法》、《工伤保险条例》，工伤具体情形认定没有相关规定。

二、公务员因公致残抚恤工作中存在的问题

公务员因公致残抚恤制度几经变化，但保持了一定的延续性和稳定性，在保障、激励公务员履行职责中发挥了重要的作用。在社会建设和经济发展过程中，政府职能逐步转变，公务员褒扬和保障制度也随之相应改变。在新时期，公务员因公致残抚恤工作面临诸多问题：

（一）制度方面。公务员因公致残情形是根据民政部的一个规范性文件（民函〔2004〕334号），参照军人的规定执行，即《条例》第二十条第二款规定援引的第九条的情形，包括“在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件致残的”、“因患职业病致残的”、“因医疗事故致残的”以及“其他因公致残的”等（情形不包括“在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然致残”。医学上没有“猝然致残”的说法，因此“猝然死亡”情形不能被援引）。这些条件是基于军人身份和活动的特殊性而设定的，并不完全适用于公务员。因此，公务员因公致残情形参照原则和参照方法没有明确。有一种意见还认为，民政部规定公务员因工致残抚恤参照军人的规定执行没有上位