美国巨灾保险制度

美国巨灾保险制度
1.案例概述
1.1 案例简介
巨灾风险通常是指可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，它不仅包括地震、洪水、飓风等自然灾害，还包括恐怖主义袭击、环境污染等人为灾祸。

巨灾风险每年都给全球带来巨大的经济损失。

美国政府和社会历来高度重视对巨灾风险的管理，对巨灾保险的发展给予了很大的支持和保护，历经多年的发展，目前形成了一套行之有效的巨灾保险运行模式。

美国是世界上设立巨灾保险项目最多的国家，其项目不仅涉及地震、洪水及飓风等自然巨灾，而且还包括战争、恐怖袭击等人为灾难。

由于巨灾风险的不可预测性以及损失的巨大性，商业保险公司往往都不愿对巨灾风险提供保障。

因此，美国的巨灾保险项目以通过政府立法来成立为主导。

美国面对巨灾风险主要建立了政府主导推出巨灾保险计划以及巨灾风险与资本市场相结合的方式。

本案例结合公共物品和市场失灵等理论，通过对巨灾保险制度的性质进行分析，总结了美国巨灾保险制度运营模式的内在的形成原因，并由此分析了美国政府在巨灾保险制度运营中承担责任的根本原因，并由此寻找建设我国同等制度的经验与启示。

本案例适用于比较政府与政治等方面的课程建设。

1.2 关键词：美国;巨灾保险;洪水保险;农业保险
1.3 教学应用：
公共物品;公共产品;市场失灵;消费的非竞争性;受益的非排他性;外部性;风险规避;社会风险评估;政府职能;社会保障体制
1.4 科研应用
公共物品;市场失灵
2.案例属性
2.1 案例主体：美国巨灾保险制度
2.2 案例地点：美国
2.3 保障类型：其他
2.4 案例类型：经验型
3.案例描述
一、制度概况
为了建设巨灾保险制度，20世纪中叶，美国国会先后颁布一系列法令，以此来促进本国巨灾保
险业的发展，如《全国洪水保险法》（1968）、《洪水灾害防御法》（1973）、《洪水保险改革法》（1994）等等。

美国的巨灾保险主要通过政府巨灾保险计划来实施。

美国的政府巨灾保险计划通常实施时间较长，而且类型较为齐全，主要有联邦政府保险计划和州政府保险计划两种类型。

其中联邦政府保险计划受联邦政府财政支持，如美国的洪水保险计划（简称NFIP）等。

而州政府保险计划一般没有州政府或联邦政府的支持，主要依靠摊派、再保险、借款来进行损失融资，其包括加州地震局、夏威夷飓风减灾基金和佛罗里达州居民财产保险公社等等。

另外，为了进一步分散巨灾风险，美国建立了巨灾保险基金，同时大力推行巨灾保险证券化（如巨灾保险期货、巨灾保险债券等），将巨灾风险从保险市场向资本市场转移。

二、美国巨灾保险制度的发展历程
1.美国农业巨灾保险的发展历程
1938年，《联邦农作物保险法》的出台被业内普遍视为近代美国农业保险重启的标志。

当时只对小麦一种农作物投保，保障程度是正常平均产量的50%～70%，保障范围是“干旱、洪水、冰雹、大风、冻灾、雷电等不可避免灾害所造成的损失”，保险赔付方式是小麦实物或现金。

此时的农业保险处于起步阶段，对农业巨灾保障能力还很弱小，加之费率较高、管理经验缺乏等因素影响，农户自愿参与农业保险的意愿较低。

到1939年，全国只有约13%的小麦种植户参与其中。

而后的四十余年，美国农业保险开展几经周折。

1980年，国会第12次修订《农作物保险法》时，明确将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式，并在全国范围内推广，美国农业保险进入快速发展期。

1980～1990年，农业保险承保作物种类由30种增加到51种，农民参与率从9.6%上升至40%，参保面积也从1063万公顷扩充为4000多万公顷。

针对采取的措施产生的种种不利影响，美国国会反复讨论，终于在1994年通过了新修正的《联邦农作物保险改革法案》，农业巨灾风险的补偿办法也在该法案中得到体现，很多条款延续至今。

其内容主要包括两项，一是取消“特别灾害救助计划”，以消除该计划实施对农业保险的替代作用。

二是建立巨灾风险保障条款（简称CAT）。

2000年《农业风险保障法》实施，该法案进一步提高了农作物保费补贴比例。

如选择55%产量保障水平的保单，保费补贴由1994年的46.1%提高到2000年的64%；选择75%产量保障水平的保单，保费补贴由23.5%提高到55%。

这在很大程度上提高了农户参保积极性，并进一步提升了保险应对灾害，特别是巨灾损失的补偿能力。

2001年，政府再次承诺，在未来10年内将耗资76亿美元继续完善农业（巨灾）保险制度。

截至2000年，美国可以参加农作物保险的作物种类达到100余种，承保面积809000公顷，占可保面积的76%。

2000年农业保险平均补贴额为纯保费的53%，巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。

200户农户中有131万农户投保农作物保险，占农户总数的65%。

1981～2000年累计收取纯保费198.1亿元，累计赔款支出为202.4亿元，平均赔付率为102%，包括巨灾风险在内的多种农业保险险种得到了积极开展。

2.美国洪水巨灾保险的发展历程
在20世纪20年代后期，不断有保险公司因为洪灾而破产，洪水风险的危害也得到了保险业的普遍认同，中小保险公司从此拒绝承保洪水保险。

1956年，美国国会通过了《联邦洪水保险法》，创立了联邦洪水保险制度。

1968年，美国国会又通过了《全国洪水保险法》，并于1969年制定了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了国家洪水保险基金，国家洪水保险制度才算初步建立起来。

国会的授权的住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局（FIA），负责国家洪水保险计划的管理和推行。

1968年洪水法案初步建立了美国国家洪水保险制度，不过该法案的实施也碰到了许多问题。

虽然国会就此对法案进行了一部分的调整，但是效果并不明显，政府所负担的救灾费用仍不断上升。

1973年12月，美国国会为了保障国家洪水保险计划的推进，又通过了旨在将洪水保险计划由自愿性改为强制性的《洪水灾害防御法》。

国会于1976年对该法案进行了修改，并于1977年通过了《洪水保险计划修正案》，废除了原法规中的联邦信贷机构向不符合要求的借款人借款的禁令。

尽管如此，各方的利益仍难以平衡，联邦保险管理局于1977年底与国家洪水保险者协会解除了合作关系，与私营保险公司相分离。

1979年，联邦保险管理局被划归联邦紧急事务管理署（FEMA）领导下，依旧强制性推行洪水保险计划。

1981年，FIA经过艰苦谈判，与几家大的保险公司达成协议，提出了一个“以你自己的名义”的计划。

按照该计划，私营保险公司以自己的名义来为NFIP销售洪水保险，进行理赔服务，但是不负赔偿责任。

私营保险公司将所收取的保费在留出自己的佣金部分后，都上缴FIA，由FIA统一进行管理并承担最终赔付责任，也就是FIA作为各家私营保险公司的最终承保人。

从1983年到1986年10月有200多家私营保险公司与FIA签订此项计划，提供协议中规定的保险服务。

从1985年起，NFIP实现了自负盈亏，不再需用纳税人的钱来补贴赔偿的运营费用。

至1996年4月，全美参加NFIP的社区数已达18469个（占应参加数的87%，其中参加正式计划的18277个，参加应急计划的192个），共售出3416842份保单，平均每份支付保险金284美元，收入保险费11.415亿美元，投保总额达3496.477亿美元。

国家洪水保险计划总体上做到了收支平衡，尚有2600万美元的结余，另有向财政部的借款6.886亿美元（法律规定的限额为10亿)，以应付特大水灾的赔付2005年的“卡特里娜”飓风造成了空前的索赔金额和洪灾损失。

到2007年5月，美国财政部已经向NFIP贷款175.35亿美元。

在现行体制下，FEMA即使把洪水保险费率提高到每年10%的最高值，在10年内也很难连本带息偿还2005年飓风造成的损失和利息赔款。

在“2007洪水保险改革与现代化法案”中，主要提到以下几点：（1）将保费最高费率提高到15%；（2）调高NFIP的借款上限，从207.75亿美元增加到215亿美元；（3）鼓励人们参与NFIP；（4）修订新的洪水风险地图。

三、美国巨灾保险制度的主要内容
巨灾发生几率的不可测性和造成损失的巨大，容易造成美国保险公司承保能力的不足，于是，美国的商业保险公司大多不愿意提供巨灾风险的保障。

基于这种条件，美国政府设立各种形式的巨灾保险项目以应对市场的失灵。

州政府在美国是保险业的主要监管人，联邦政府在必要时也会介入保险市场发展，根据影响范围及实施主体的不同，美国巨灾保险制度分为联邦巨灾保险项目和州巨灾保险项目两种类型。

1.联邦巨灾保险项目
(1)国家洪水保险计划
美国国家洪水保险计划（The National Flood Insurance Program，NFIP）依据1968年《国家洪水保险法》而建立，其设立目的是提供消费者可以负担得起的洪水保险，解决由于洪灾损失的逐步升级而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题，以及通过对洪泛区征收洪水保险费，引导土地开发远离洪泛区。

NFIP由联邦紧急事务管理局（简称FEMA）下面的联邦保险管理局（简称FIA）管理，成立后通过一系列的法律修改而逐步完善，目前形成了自己鲜明的特点：
以社区为基础并带有一定的强制性。

参加洪水保险计划是以社区为单位，而且只有在充分实施了洪泛区管理条列的社区参加NFIP后其所在地房屋所有人才有资格购买洪水保险。

不过，在有些情况下，洪水保险带有某种程度的强制性，NFIP的“法定洪水保险购买要求”规定：如果某一社区在被确认为洪泛区之后一定时期内仍未加入NFIP，联邦机构将不会向在该社区收购或修建建筑物的活动提供任何财政支持，也不会提供某些灾难援助。

银行在牵涉到以建筑物作抵押的贷款时，如果银行确认建筑物在已参加NFIP的特定洪水风险区内，则银行要求业主购买洪水保险作为接受贷款的条件。

提供基本的保障。

国家洪水保险保障的对象只是居民家庭以及某些小型企业的财产，而且有最高承保限额的规定：居民住宅性房屋不超过25万美元，室内财产不超过10万美元；小型企业非住宅性房屋不超过50万美元，室内财产也不超过50万美元。

无论是房屋本身还是室内财产，在计算赔偿金额时均要扣除免赔额，最低免赔额为500美元。

费率厘定科学并兼顾特殊性。

NFIP根据洪水保险费率图来开展洪水保险，洪水保险费率分成两类：精算费率与补贴费率。

精算费率应用于FIRM完成并生效后的建筑物，按标的的实际风险水平收取。

国会授权NFIP对1974年12月31日以前或FIRM生效前存在的建筑物以补贴费率提供保险单，国会认为这些建筑物是在对洪水风险没有充分的认识、理解的基础上建造的，以精算费率收取会使保费过高，补贴费率目前约为精算费率的40%左右。

私营保险公司参与日常业务运作。

国家洪水计划虽然主要由联邦政府管理和运作，但私营保险公司以代理人的角色参与。

私营保险公司向居民出售洪水保险，其保费收入上缴国家洪水保险基金，在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金，但赔付也由国家洪水保险基金支付。

国家参与承担风险。

一般而言，NFIP虽享有免税待遇，但经费和赔付资金来源只是所收取的保费。

但在损失超过历史平均水平时，NFIP有权向财政部进行有息贷款，其权限一般为15亿美元，而且如果NFIP有更多融资需要，国会会授权提高其贷款限额，甚至还可能会提供特别拨款。

(2)美国农业巨灾保险
1938年以来，美国联邦政府对农业巨灾保险体系不断进行改革和调整，形成了较为成熟的农业巨灾保险制度。

该制度包括以下几个项目：
特别灾害救助计划。

美国的“特别灾害救助计划”是最早推出的农业巨灾保险，该计划主要对参加价格支持计划和收入支持计划的农民进行赔偿。

当小麦、高粱、玉米、大麦、高地棉和水稻生
产因不利气候而无法播种、栽培或异常低产而造成损失时，参保该计划的农民可获得赔偿。

但由于“特别灾害救助计划”实际上是不收保费的，这一定程度上替代了农作物保险，直接影响农民参加作物保险的积极性。

巨灾风险保障机制。

美国的《1994年农作物保险改革法》建立了“巨灾风险保障机制”，新的农业巨灾保险帮助农民减少在农业上遭受的重大的、突发性的损失。

巨灾风险保障机制具有一定的强制性，参保农民必须向相关部门提交最近4年或4年以上的产量记录。

该农业巨灾保险承保的范围主要是水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹、低温多雨和病虫害等一些不可抗拒的因素，当参保农民遇到承保风险发生损失时，可按照对农户平均产量记录的平均数进行50%的保险赔偿。

其他农业巨灾保险。

在巨灾风险保险基础上，美国农业巨灾保险还通过多风险保险保障制度提供更高商品的保险保障。

包括“巨灾风险保障机制”。

多风险保险保障制度根据不同作物、不同地区、选定的保障商品和价格厘定保费。

参保农民发生巨灾损失理赔时按事先选定价格的100％计算。

此外，在区域风险保险计划中，农户在遭遇到农业巨灾的时候，还有权获得“农民家庭紧急贷款计划”、“互助储备计划”等支持，以稳定农户生活、帮助农户恢复农业生产。

(3)人为巨灾保险计划。

在人为巨灾保险计划中，美国政府主要推出了核责任保险和公众担保保险计划等。

其中公众担保保险计划是强制性的半社会保险计划，主要与持有大众资产的金融机构相关，例如为存款者承保商业银行倒闭导致的损失风险。

(4)航空战争风险保险计划(AWIP)。

“911"事件给美国保险业带来了巨大的冲击，保险公司为其支付了大约360亿美元的赔款，政府支出也达到数百亿美元。

因此，“911”事件之后不到两周，联邦航空管理局就制定了该计划，直接对美国航空公司由于战争和恐怖主义引发的第三者责任提供保单。

2002年11月，保险责任扩展至飞机损失及机上旅客的伤亡。

截至2006年10月，AWIP已经为75家航空公司提供了保障。

AWIP的年保费收入大约为1.6亿美元，而在商业保险市场上获得同样的保障需要交纳大约5亿美元的保费。

(5)恐怖主义风险保险法案(TRIA)。

该法案于2002年11月提出，主要为企业财产所面临的恐怖主义风险提供保障，TRIA主要由两部分组成：商业保险公司必须承保包含恐怖主义风险的保单；财政部为这类保单提供再保险。

2.州巨灾保险项目
美国多个州设有适用于本地区的巨灾保险项目，这些保险项目由州政府相关部门或其他社会组织进行管理。

其中比较具有典型性的是加州的地震保险制度和佛罗里达州的飓风巨灾保险项目。

(1)加州地震保险制度
1994年，北岭（Northridge）地震给加州保险业造成了严重的损失，第二年加州政府就立法成立了加州地震保险局（The California Earthquake Authority，简称为CEA）。

该机构由加州的财产保险公司作为会员自愿加入而成，立法规定，至少70%的财产保险公司加入才能开展业务。

于是，1996年CEA才开展业务。

CEA享有免税待遇，可以提取税前巨灾准备金。

CEA通过会员对住宅、公寓等提供保障，但保险标的不包括游泳池、车库等。

屋内财产限额为5000美元，紧急生活费用限额为1500美元，免赔率为15%。

地震引起的灾害补偿基金由资本金、保费收入、对会员保险公司的摊派、贷款、再保险以及投资收入组成。

(2)佛罗里达飓风巨灾保险制度
佛罗里达的巨灾保险制度很丰富，政府同时参与直接保险和再保险市场。

佛州的巨灾保险制度主要由两个机构组成，即佛罗里达飓风巨灾基金（Florida Hurricane Catastrophe Fund，简称为FHCF）和居民财产保险公司（The Citizens Property Insurance Corporation，简称为CPIC）。

FHCF由佛州政府于1993年11月立法成立，主要是为了缓解由于安德鲁飓风给佛州保险市场带来的危机。

FHCF是一项有佛州政府运作的巨灾再保险项目，其管理机构为佛州管理委员会（State Board of Administration of Florida，简称为SBA），并且具有免税资格。

FHCF规定佛州的财产保险公司必须向其购买再保险，但对于总的风险暴露小于1000万美元的保险公司没有强制要求。

商业保险公司向FHCF支付的再保险的费率通常是商业再保险市场的1/4-1/3。

FHCF提供的是超额再保险，并规定了三种不同的保额水平：45%、75%、90%。

FHCF的资金来源包括再保险费收入、紧急情况下发行的债券收入以及投资收益。

自FHCF成立至今，已经为佛州的财产损失支付了高达上百亿美元的赔款。

2002年，佛州政府立法成立了居民财产保险公司（CPIC），它是由佛罗里达暴风雨承保协会
（FWUA）与佛罗里达住宅财产和意外联合承保协会（JUA）合并而成。

CPIC成立的目的，是向那些不能从商业保险市场上获得保障的投保人提供保险。

到目前为止，CPIC已经成为佛州最大的财产保险公司，其市场份额占到佛州财产保险市场的1/3左右。

CPIC共有三种不同的账户：高风险账户（High Risk Accounts，简称HRA）；个人线账户（Personal Line Accounts，简称PLA）；商业线账户（Commercial Line Accounts，简称CLA）。

截至2007年，CPIC的资产总额达到37亿美元，保单数为140万张，风险暴露达到5000亿美元。

除了上面提到的巨灾保险项目外，美国的其他州也设立了巨灾保险项目，如夏威夷飓风减灾基金（Hawaii Hurricane Relief Fund，简称为HHRF）和得克萨斯风暴保险组织（Texas Windstorm Insurance Association，简称为TWIA）。

这些巨灾保险项目为美国经济的发展和社会的稳定起到非常重要的作用。

4.观点综述
根据美国巨灾保险制度的运行实效，国内外学者对美国巨灾保险制度的实施效果和作用做出了相应评价。

有许多国内学者提出，我国也应当充分借鉴美国经验，发展具有我国特色的巨灾保险制度。

我国学者应依据相关评述，对美国巨灾保险制度的优势进行了总结。

她提出，美国巨灾保险制度主要优势体现在四个方面。

首先，该保险体系具有多层次的风险分摊机制。

为了提高巨灾发生后的融资能力，加州地震保险制度、佛州飓风保险制度、全国洪水保险计划等都构建了多层次的风险分摊机制，不仅在保险市场上分散风险，必要时还能通过政府的财政支持进行融资、甚至可以利用风险证券化等形式谋求在资本市场分散风险。

多层次的风险分摊机制为从时间上跨期分散巨灾风险创造了相对有利的条件，更维持了巨灾保险经营的持续性。

其次，政府介入并积极发挥作用。

巨灾保险市场失灵的存在提供了政府介入其中的依据，美国政府对巨灾保险市场的介入体现在多种方面：其一，使巨灾保险带有一定的强制性，以解决逆选择和需求不足的问题。

如NFIP“法定洪水保险购买要求”的规定充分体现了这一点。

其二，利用政府在融资方面的优势，或者在系统建立的初期由政府提供资金，或者对可能发生的巨额损失提供融资渠道，以保证巨灾保险项目运营的稳定性。

其三，各类巨灾保险项目基本都享受政府税收减免的优待，有个别甚至有财政的补贴，这有利于加快系统基金的积累。

其四，政府利用其行政优势，整合资源在风险评估和管理、条款费率的制定等方面发挥积极作为。

第三，鼓励防灾防损。

如NFIP积极鼓励个人和社区的减灾行为，对实施特定减灾措施的社区提供财政援助，还广泛开展宣传活动宣传洪水保险的好处及减灾措施的必要性。

佛州公民保险公司、夏威夷飓风减灾基金、加州地震保险局等都规定了对实施防灾防损措施的投保人实行费率优惠。

此外，最大限度地寻求商业保险公司合作以期提高运营效率。

NFIP、夏威夷飓风减灾基金、CEA等都通过商业保险公司开展营销、核保、理赔及其他保单服务等，既充分利用了商业保险公司的资源，同时也获得了相对较高的运营效率。

吉林大学学者仲伟则提出，美国巨灾保险的发展积累了很多成功的经验，但由于巨灾发生的不可测性，不排除在个别年份其发展会遭遇波动和挫折，如2004、2005年度的多个飓风给佛州飓风保险体系以及全国洪水保险计划都带来不小的冲击，这反映出在风险评估、费率厘定、风险分摊等方面，这些制度尚有改进的余地。

而且，虽然美国巨灾保险项目众多，内容丰富，但各项目各自独立运作，缺乏完整的规划与整合，极易造成资源的重复及浪费，从而也成为了美国巨灾保险制度的一个令人感到遗憾的缺陷。

5.理论综述
巨灾保险制度的形成目标，是针对各种自然或人为灾害所构成的社会财产损失风险进行保障，让社会成员在遭受各种类型的天灾人祸之后不至于承受过大的损失，有助于稳定社会和保障民众各项权益。

但是与一般的社会保险项目不同的是，在经历过较长时间的发展之后，以美国的制度模式为代表的国际巨灾保险制度仍然主要依靠政府支持，而市场化水平比较低。

美国的这种巨灾保险制度模式为何要以政府为支持制度运营的主体？对于我国来说，美国的巨灾保险制度能够提供哪
些经验？
1.美国联邦与州政府主导巨灾保险制度的原因——巨灾保险产品的准公共物品属性
巨灾保险所保障的针对对象是自然或灾难所造成的社会经济损失风险，而美国过去市场化经营的巨灾保险的风险证明，市场无法承担提供巨灾保险的责任，因为灾害的发生具有偶发性与难以预测等特点，尤其在现代社会环境下，虽然自然预测技术不断升级进步，但社会对于突发性的灾害的应对预防能力偏弱，在这种情况下，私营保险公司在巨灾保险能够盈利的同时，需要面临过大的赔付风险，因此市场会拒绝提供巨灾保险服务。

在市场无法充分提供，但社会实际需求又实际存在的情况下，政府只能承担起提供这类保险商品的责任，并主持巨灾保险制度的建设与运营。

这就充分体现出了巨灾保险产品的属性问题，而这一属性问题，也足以说明美国政府由联邦和州政府运营巨灾保险制度的原因。

根据萨缪尔森对公共物品的定义，公共物品具有消费的非竞争性和受益的非排他性，反之，私人物品具有消费的竞争性和收益的排他性。

对于公共物品的供给，其存在的最大问题就是由于非竞争性、非排他性的原因，会导致产权界定的模糊不清，私有产权过高的履行保护费用又使得产权不容易被私有化，所以最有效的方式是对该类资源或物品进行产权公共安排。

而私人物品的供给却不存在这一问题。

然而，显示中的很多物品的属性不能被准确切丁，因此不能被明确划入到公共物品或私人物品中去。

詹姆斯.布坎南分析了“俱乐部物品”，并指出，俱乐部物品是指那些结余私人物品和公共物品两者之间的物品或服务，也被称为准购公共物品。

这类物品如果在技术上具有排他性，却又同时在效用上具有不可分割性，在消费上具有非竞争性，那么久属于“用畸形的公共物品或服务”，如果具有效用的不可分割性和收益的非排他性，但在消费上具有竞争性，这类物品和服务就属于具有竞争性的公共资源。

从物品效用来看，巨灾保险所带来的效用有一定的分割性，但又不能完全分割。

这主要是基于风险具有的普遍性和社会性特征，尤其是巨灾风险具有波及范围广、伴生性及高度相关性等特点。

巨灾事件的发生将导致不同程度的直接和间接经济损失，还会带来各种来自政治、文化、环境、心理和精神等方面的社会损失。

巨灾风险的传递性还可能跨越地区和国界，造成整个国家甚至国际经济动荡，其社会属性比一般风险的社会属性更为突出。

巨灾保险对巨灾风险的补偿作用一方面使得保险购买者直接受益，他们在损失发生后领取保险金，得到私人的可分割的经济利益，同时，巨灾保险的损失补偿以及防灾防损等职能所带来的外部利益是可为全社会所享有的，是一种社会共同收益，其效用的不可分割性要远远大于可分割性。

其次，从物品的消费和受益来看，巨灾保险具有明显的竞争性和排他性，但是竞争性和排他性又是不完全的。

巨灾保险是具有合法性的契约关系，这种制度安排使得投保者必须在支付一定费用的前提下才能享受巨灾保险所提供的保障和服务，因此在完全七月下的巨灾保险产品具有私人物品的排他性和竞争性。

巨灾保险的供给者可通过收费及其他约束条件，有所选择的只对部分消费者提供服务，而那些不付费或不符合约束条件的消费者将会被排除在外。

由于巨灾保险基金是稀缺资源，消费者的增加将增加需求，那么在需求总量不变的条件下，消费者每单位消费量的增加会导致其他消费者每单位消费量的减少。

但是巨灾保险市场因为信息缺失和信息不对称造成的逆选择和道德风险仍然突出，保险公司不得不通过对投保人的告知要求、保证要求及防灾防损职能来确保风险标的处于可控状态。

因此，防灾防损等职能所带来的外溢效应是可为全社会所享有的，因此，巨灾保险具有不完全排他性，并且这种外部利益不会因为某一个消费者增加了消费量而导致其他消费者减少消费量，具有非竞争性。

综上所述，巨灾保险既具有私人物品属性，也具有公共物品属性，可以将其认为是一种更接近于私人物品的俱乐部物品，属于准公共物品的范畴。

在得知巨灾保险属于准公共物品的情况下，反观美国巨灾保险制度发展的历史，就能够理解为何政府要主要承担起巨灾保险制度建立与运营的责任了。

从理论上说，准公共物品的供给应当由政府和市场共同承担，但是巨灾保险具有特性导致其难以被市场所提供。

以美国洪灾保险为例，洪灾的发生具有偶然性和难以预测性，洪水爆发造成的损失又是非常严重的，如果私营保险公司承担了社会民众投保洪灾保险的项目，就必须面临一种两难境地——如果保费收取水平较高，民众难以接受，保险公司将无法充分从市场中获得份额，也就难以展开保险业务；如果保费收取水平较低，洪灾的影响范围和破坏性又较大，保险公司就将会面临非常沉重的保费赔付负担，不仅难以获得经济收益，还可能给自身造成非常严重的经济损失。

巨灾保险的准公共物品属性，让巨灾保险这一社会保险制度具有较强的正外部性，而市场方面又缺乏比较有效的将这种外部性内部化的手段，这就导致巨灾保险的正外部性难以得到有效控制，形成了市场失灵，并最终给提供者带来损失。

因此，在。