国外巨灾保险制度模式分析及对我国的启示

国外巨灾保险制度模式分析及对我国的启
示
【摘要】：我国幅员辽阔，频受自然灾害侵袭，巨灾风险形势严峻。

每每大灾发生，皆造成惨痛的人员伤亡和财产损失。

本文试图通过对国外巨灾保险制度模式进行分析，借鉴国外巨灾保险的发展模式，提出对于我国巨灾保险制度建设的对策。

【关键词】：巨灾保险国外经验对策
【正文】：
一、我国巨灾风险形势严峻
巨灾风险是指由地震、台风、洪水和恐怖活动等不可抗力造成的，一旦发生会引起大量保险标的受损并可能对人类社会财富和生命安全造成巨大损失的特殊风险，具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的特点。

我国是世界上自然灾害频发、灾情最为严重的国家之一，台风、洪水、地震的发生频率与强度均居世界前列。

近日，民政部、国家减灾委员会发布的2013年全国自然灾害情况通报显示，上半年全国有29个省（自治区、直辖市）的2100余个县（区、市）不同程度受到自然灾害影响，各类自然灾害累计发生次数超过6200次，近900个县（区、市）重复受灾3次或3次以上。

受损最为严重的四川雅安地震灾害，给当地居民造成了巨大的财产损失。

中国安邦集团研究总部发布报告认为，芦山地震造成的直接经济损失大致为422.6亿元，其中家庭财产损失评估为45.4亿元。

相较上半年的震灾，下半年巨灾更是接连发生，有大面积的旱灾、涝灾、台风。

保监会在9月29日召开新闻发布会，向媒体通报东北特大洪涝灾害及南方旱灾致农作物受损情况和农业保险的估损情况。

据统计，截至9月27日，东北洪涝灾害保险农作物受灾面积7299.69万亩，农业保险已接到报案估损金额31.21亿元，受灾农户258万户次。

南方旱灾保险农作物受灾面积2576.4万亩，农业保险已接到报案估损金额19.6亿元，受灾农户796万户次。

二、我国巨灾风险的管理现状及存在的问题
（一）我国巨灾风险的管理现状
当前我国巨灾损失分担机制主要由以下三个方面构成：以国家和地方各级财政为背景的政府救助体系；以保险公司为主的商业保险补偿体系；民政系统和慈善机构的援助。

每当突如其来的自然灾害降临时，灾民最先想到的便是政府的援助和补偿，我国就是以
政府主导的财政救急和社会捐助为主的模式，但是这种政府自掏腰包的做法却存在一定的局限性，并不足以弥补巨灾所带来的损失。

而应作为保障人民生命财产损失的保险却没能充分发挥帮助灾民有效补偿损失的作用。

1998年中国大洪水共使29个省、自治区、直辖市遭受了不同程度的损失。

据统计，农田受灾面积达2289万公顷，成灾面积1378万公顷，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。

我国共支付水灾赔款30多亿元，这些赔款为受灾地区和群众恢复生产，重建家园发挥了重要作用，但是与2551亿元的损失还是相差甚远。

直接经济损失超过8千亿元的汶川大地震，仅获得来自保险业18.06亿元的赔付。

在地震理赔中，保险公司基本上都给予应赔尽赔、启动快速理赔绿色通道等服务，其中包括无保单受理、放宽身份要求、取消定点医院等限制等措施。

但灾区投保率比较低，2007年四川全省保费仅211.91亿元，财产险和人身险的保险深度分别为0.89%和2.3%，低于全国水平。

由于长期受计划经济体制的影响，对于地震、洪水风险管理，我国很多人理所当然地认为是政府的职责，灾害发生后也要由政府担负起损失补偿责任，而对发挥保险业在灾害风险管理中的作用认识不足。

目前我国保险业发展严重滞后，远远满足不了经济和社会发展对风险保障的需求，保险业在灾害风险管理中的作用远未发挥出来。

（二）我国巨灾风险管理存在的问题
1.保险业在巨灾救助体系中的作用不突出
以保险赔付地震灾害为例，受保险免责条款等诸多限制，四川雅安地震保险赔付的比例仅占到0.3%，远远低于国际上36%的平均赔付率。

与此同时这样的尴尬也在汶川地震时发生过。

据保监会统计，保险行业对汶川地震合计赔付16.6亿元，其中财产损失超过1400亿元，而投保财产损失不到70亿元，赔付率只有5%左右。

据了解，中国灾害损失金额与国家财政支出的比值，较低时在10%左右，高时会达到30%以上，而美国的这一指标还不到1%。

国际上，自然灾害的保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30%-40%，而国内这一比例仅为3%左右。

2.缺乏有效的巨灾风险分摊机制
我国迄今为止还没有制定出专门的关于巨灾风险分担的法律法规，仅在个别的法律中体现出国家对于巨灾风险分担的积极态度，如《关于保险业改革发展的若干意见》指出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系；国家颁布的《防洪法》及《防震减灾法》等法律也明确表示国家鼓励并扶持开展相关保险业务，但对如何建立国家财政支持的巨灾风险分担机制并没有做任何规定。

三、国外巨灾保险制度的主要形式
（一）各国经典的巨灾保险制度
1.日本的地震保险制度
日本是个地震频发的国家，而且人多地少，所以日本的巨灾保险研究主要集中在地震和农业巨灾损失分担方面，并且形成了独特的巨灾保险发展模式。

日本地震保险制度具有以下两个特点：
（1）地震保险由政府与各非寿险公司共同经营，不以盈利为目的，既是高公益性的保险险种，又是非强制的，民众可自愿参加。

（2）由各商业保险公司共同发起组建日本地震再保险公司，政府同时承担相应的风险责任，形成了保险公司、再保险公司和政府共担风险责任的体系。

具体而言，如果损失总额在1100亿日元以下，由日本地震再保险公司全额赔付；如果损失总额在1100亿日元以上17300亿日元以下，超过1100亿日元部分由日本地震再保险公司和原承保公司共同承担50%，政府承担50%；如果损失总额超过17300亿日元，则最高赔付总额为55000亿日元，超过17300亿日元的部分由日本地震再保险公司和原承保公司共同承担5%，政府承担95%。

在承保流程方面较为复杂，一般流程是：先由各保险公司承保，然后全额转分给日本地震再保险公司；日本地震再保险公司将各保险公司分入的地震再保险分成3个部分：一部分反向向原保险公司投保地震再再保险，一部分向日本政府购买地震再再保险；最后一部分作为自己承担份额保留。

同理，在出险时，由投保人直接向原地震保险公司提出赔付请求，原地震保险公司受理后根据合同约定向投保人进行赔付，然后再向日本再保险公司提出再保险赔付请求，再保险公司根据再再保险的约定分别向原地震保险公司、日本政府提出再再保险金赔付请求，自身也承担相应的赔付责任。

2.美国洪水保险计划
美国洪水保险是从立法着手，由政府运作，利用私人公司，通过商业手段实施。

目前已建立了一套较好的运作模式，使联邦政府、当地社区和个人都有积极性，并最终提高了洪泛区的管理水平，减少了洪灾损失。

二十世纪30年代到70年代，美国联邦政府和州政府修建了大量的水利工程以及大量的堤防工程。

这些防洪工程的修建，在一定程度上减轻了洪水灾害。

但水灾损失与政府的灾害救济费用仍呈增长趋势，其主要原因是洪泛区土地的无序开发利用及其人口、资产的不断增加。

为了改变这一状况，美国联邦政府于50－60年代就开始考虑用非工程措施来解决洪水灾害问题，美国的防洪政策也由此作了相应的调整，强调工程措施与非工程措施相结合，强调人在从事社会活动时，不可盲目行事，要尊重自然规律，要给江河洪水留出足够的行洪通道。

洪水保险作为主要非工程防洪措施之一便由此引起了有关部门的重视，开始组织研究和推广实施。

50年代初，美国已开始重视洪水保险的研究，1956年国会通过了《联邦灾害保险法》创设联邦洪水保险制度，希望通过对洪泛区征收洪水保险费，一方面可以部分抵消洪水高风险地区地价低廉的诱惑；另一方面，能减轻政府的救灾财政负担。

联邦政府建立国家洪水保险的主要目的是为了解决由于洪灾损失的逐步升级而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题。

在这期间，防洪保险是民间探险公司承担的，但由洪水灾害损失预测困难很大，一场大的洪水可以导致数家保险公司破产，保险公司对从事防洪保险没有积极性，防洪保险工作遇到许多困难，因此，洪水保险在开始执行时并不很顺利。

1965年联邦政府、议会及保险公司共同协商解决洪水保险问题，1968年国会通过了《全国洪水保险法》，并据此制定了《国家洪水保险计划》（简称NFIP）建立了国家洪水保险基金。

国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局（简称FIA），负责国家洪水保险计划的管理。

FIA与国家洪水保险协会（120多家私营保险公司的联合体）建立了合作关系。

至此，国家洪水保险计划由政府运作管理、保险公司参与实施，在全国许多地区逐渐开展起来。

巨灾保险比普通保险的风险大得多，一般可以通过再保险把巨灾保险风险分散出去。

然而，在美国巨灾再保险供给不足，而市场需求不断提高，导致价格急剧上升的情况下，于是保险公司开始借助美国强大的资本市场分散巨灾风险。

1992年芝加哥期权交易所首次发行了巨灾期权。

随后，市场上出现了许多保险衍生商品，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等。

一种新的巨灾风险分散机制即巨灾风险证券化形成了，该机制将保险市场的巨灾风险打包转化为能在资本市场上流通的金融工具，在资本市场上筹集保险资本，解决巨灾发生时保险市场上资金不足的难题。

在美国，这种巨灾风险与资本市场的结合，不仅将保险市场上的风险向资本市场转移，同时也融通了资金，推动了资本市场的发展。

3.西班牙自然灾害保险制度
建立于1940年的西班牙巨灾保障体系在1990年以前一直由政府部门负责管理，之后，西班牙的巨灾保障体系开始以法律为基础，以保险的方式由保险企业来运作。

具体负责巨灾风险管理的公司是CCS，即西班牙保险赔偿联合会。

西班牙巨灾风险保障范围包括自然灾害和社会政治风险两种。

自然灾害承担洪水、地震和海啸、风暴、火山喷发、陨石坠落等5种责任；社会政治风险承担暴乱、恐怖活动、和平时期的军事行动及叛乱、分裂等5种责任。

西班牙巨灾风险的承保方式有三种：一是采取强制性附加保险。

投保人只要购买财产险、车险（不含责任险）保单和个人意外伤害险保单就必须购买巨灾保险，其保险金额同主险保单相同；二是通过保险公司承保，投保人在购买财产险和人身意外险基本保单时必须附加巨灾保险。

保险公司每月向CCS交保费，CCS付5％手续费给保险公司，保险公司相当于CCS的代理人；三是即使基本保单包括了巨灾风险责任，投保人也要强制附加巨灾保险，保险公司要向CCS交这笔保费，因为一旦保险公司破产或偿付能力不足，CCS将负责清偿责任。

西班牙保险费率全国相同，但不同标的实行不同费率，商业风险0.18‰、工业风险0.25‰、公共设施风险0.34‰等。

在西班牙巨灾风险的保险责任方面，巨灾保险只负责直接的物质损失，非物质损失和间接的物质损失将不负责赔偿。

清理费、施救费赔偿限额仅为4％。

在西班牙巨灾风险的赔偿上，在接到保户索赔后，CCS负责查勘理赔。

一方面被保险人可直接向CCS索赔，或向保险公司索赔，再由保险公司转给CCS；另一方面，被保险人要
提供原始保单、保费收据和银行账户，CCS扣除免赔后，通过银行直接将赔款付到被保险人账户上。

西班牙在巨灾保障基金的管理使用上，巨灾保险准备金要单独提取，单独立账。

当巨灾准备金达到年保费收入的200％后交税；当巨灾准备金全部用完后，可向国家有关部门申请资金，国家提供无限额担保；巨灾理赔要接受保险监管机关和国家审计机关的审计。

（二）巨灾保险制度的比较
上述国外巨灾保险的几种发展模式都是依据各自国情建立的，在承保主体和承保范围、巨灾保险的风险控制以及巨灾保险中的制度保障等方面既有不同点又有相同点。

1.承保主体和承保范围。

美国是实行强制性巨灾保险体系的国家，在以政府为主导推出的各种巨灾保险计划中，承保主体基本都是政府，由政府机构建立巨灾保险基金，承担保险法定责任，凡是国家认定的巨灾风险区域的社区一般都在其承保范围内。

日本在承保方面则采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。

2.巨灾保险的风险控制。

巨灾保险的风险控制对于巨灾保险的顺利实施具有非常重要的作用。

传统风险控制的手段主要有两种：一是投资建立防灾防损工程体系；二是利用再保险市场分散风险。

美国的巨灾保险一般由政府提供，而没有设立专门的再保险公司，所以巨灾险的风险基本上全部由政府承担。

根据美国相关法案，当国家洪水保险基金不足的时候，可以要求国家财政拨款。

然而，随着巨灾频率的增加、损失的增大，巨灾保险的风险也在加剧，为了更好地控制风险，美国开始利用强大的资本市场来分散风险，在资本市场上推出了一系列诸如巨灾期权、巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等的保险衍生商品，形成了新的巨灾保险风险控制方式——巨灾风险证券化。

而日本更多是依靠其发达的再保险市场来分散巨灾风险。

3.巨灾保险中的制度保障。

美国、日本是实行强制性巨灾保险体系的国家，为了推动本国巨灾保险的发展，均适时制定了相关法律法规加以明确其强制性和规范其经营管理。

通过几种模式的比较分析，可以看出由于巨灾风险的特殊性，这些国家的政府都直接介入或间接支持，积极发挥国家的信用作用，制定有效的公共政策，重视工程性防损减灾措施的实施。

各国都是立足本国国情，针对主要的巨灾风险进行单独的有效经营管理，注重传统和新型的巨灾风险控制手段的运用，构建全国性或区域性的保障体系。

随着经济全球化、金融市场一体化和金融创新步伐的加快，现在各国都逐渐把本国的巨灾损失通过跨国的(再)保险公司和全球的资本市场转移出国门，在国际范围进行损失的分担，从而减轻本国的财政和经济压力。

综上所述，国外在发展巨灾保险的过程中，政府、保险业、民间相关机构和资本市场都在不同层次、不同力度上发挥着重要作用，从而建立满足本国巨灾风险需求的巨灾保险体系以实现社会福利的最大化。

四、完善我国巨灾风险的对策
（一）建立和完善我国巨灾保险制度
1.建立必要的法律环境
目前，在日本，规范防震减灾法律关系有“防灾六法”。

所谓的“防灾六法”并非指六部法律，而是从六个不同角度来规范防震减灾过程中各种社会关系的法律规定的总称。

任何一个灾种都应该进行防灾的立法，并且六个方面的内容不可缺少，即：防灾基本法；有关防灾组织方面的立法；有关灾害预防方面的立法；有关应急对策方面的立法；有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法；以及其他方面的立法。

其实和狭义的保险法有关的是最后一项，即有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法，它规定风险分担的形式、比例和诸多问题。

但保险的赔付与出险损失有关，地震保险的运营不仅要靠保险公司雄厚的实力，严谨的管理，科学的风险分担机制，也要求出险时在能力范围内将损失减小到最小。

在普通保险中，出险人的自助义务和减少损失的义务也是被明确规定的。

何况巨灾保险赔付额注定庞大，国家必须确保在每一个环节最大限度地减少损失，才能保证巨灾保险顺利地运营，使风险有效地被分担转移。

在英国的巨灾保险市场化运营体制中，政府提供的防灾和检测预报体系也是保险公司承保的前提。

所以，严谨的规范防震减灾法律体系是保险法顺利实施的重要保障。

迄今为止，我国现已出台的与地震相关的法律有《防震减灾法》、《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》、《军队参加抢险救灾条例》、《突发事件应对法》等。

从2009年5月1日开始实行的《防震减灾法》从总则、防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建、监督管理、法律责任几方面做出了规定，并涉及法律2篇、行政法规2篇、部门规章13篇、司法解释2篇、地方法规251篇，可以说以法律的形式定下了一套防震部署。

我认为我们要做的，是在已有基础上，深层细化，明确权责，形成类似于日本的多角度防灾减震体系。

除了整合散碎的负责部门形成一个完整的组织机制，还要使机制的每一个环节都具体落实，高效完成，在立法基础上辅之以政策性的“国家保险技术领域人才培养计划”等建设性计划，确保体系发挥实质作用。

省区、重灾频发地区、一线城市也可以根据自身特点制定独特的灾害预防应对办法，对损失几率大的地区（如人口密集、能源工程地等）重点控制，降低损失。

2.巨灾保险制度建设中政府的职能作用
如前文提到的，我国当前的巨灾风险管理主要采用的是一种以中央政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的模式。

但这其中的问题在于救济资金主要来源于政府的财政收入，往往会造成突发性财政负担，形成巨大的政府财政压力；而社会捐赠在时间上和数量上具有很大的随机性。

以国家财政为主的灾害损失补偿机制，一定程度上滋长了受灾群众的依赖心理，甚至造成受灾地区虚报灾情，将注意力集中在争取更多的财政补贴上，而不是放在补偿的运用效果上，从而增加道德风险，导致救灾效率低、公平性差。

政府救济和社会捐赠往往仅能保障灾区居民最基本的生存条件，不能有效地恢复灾区企业与居民的生产生活。

保险以其分散风险、消化损失、保障民生的功能已成为国际上主要的损失补偿方式。

关于政府在巨灾保险制度建设中的角色定位和职能作用，目前国内共有以下几种观点：
(1) 我国应当实行政府主导的、商业保险公司市场化运作的强制性巨灾保险模式。

(2) 认为选择政府支持下的巨灾保险制度体系仍然是适合我国国情的模式。

(3) 中国在当前国情下应建立政府主导下的商业保险公司主体运行的巨灾保险机制，政府给予保险公司适度的政策性补贴和政策支持，同时政府应该成立专门的巨灾风险管理机构。

(4) 认为应将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系，政府在立法保障、组织推动、财政补贴、税收优惠、防灾减灾等方面给予支持。

因此政府更多的应该选择适合本国国情，选择合适的巨灾保险制度，并去推动该制度的施行。

（二）建立巨灾保险证券化制度
巨灾保险单纯依靠再保险很难有效分散风险，因此，还应建立巨灾保险证券化制度。

投资者也许认为投资巨灾风险是值得的，这样可进一步分散资产组合的风险，因为巨灾风险与金融市场风险几乎毫不相关。

保险风险证券化的产品之一是巨灾债券，即保险公司向资本市场上的投资者发行承保巨灾风险的债券。

在巨灾债券期限内，如果没有发生约定的巨灾风险事故，则投资者不仅可以收回本金，还可以获得较高的利息；如果发生约定的巨灾风险事故，则投资者不仅会损失部分或全部利息，而且还可能损失部分或全部本金。

保险风险证券化对保险人的好处是不用冒信用风险即可获得额外的承保能力。

为了促进巨灾保险证券化来提高风险转移效率，扩展可保风险的范围，并通过资本市场来增强我国保险公司承保能力和偿付能力，必须解决以下相关问题：进一步促进我国资本市场健康发展；完善政策法规及相关行业的配套支持，包括法律、审计、资信评估、资产信托管理以及中介等；完善和规范技术和人才的支撑体系。

由于保险衍生品既不同于传统（再）保险，同时又有许多产品同资本市场紧密相连，这就决定了研究开发保险衍生品必须同时具备保险业、资本市场及其他金融业的相关专业知识和技术。

不过，巨灾保险证券化并非传统保险产品的替代品，而是对传统产品的补充。

（三）建立巨灾保险的再保险体系
从国外巨灾保险的实践经验来看，风险分散机制是整个保险体系中不容忽视的一环，
除了投资防灾工程和再保险等传统的风险控制手段外，发达国家出现了巨灾风险证券化的趋势，利用其成熟的资本市场开发了一系列保险衍生产品，增强了保险公司的风险管理能力。

因此，我国也必将随着资本市场的完善和金融改革的深化，建立起多层次的巨灾风险分散机制。

国际知名的瑞士再保险公司、慕尼黑再保险公司等也已纷纷进入中国保险市场，中国再保险公司面临机遇和挑战。

在尚未建立起多层次的风险分散机制之前，有必要先重点发展我国的再保险市场，扩大国内再保险规模，培育再保险联合体，鼓励利用国际再保险市场在更大的范围内分散巨灾风险。

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