论新中国农业政策观念的变迁与选择

论新中国农业政策观念的变迁与选择

王常伟顾海英

2012-12-19 15:38:22 来源：《经济体制改革》2012年3期

【内容提要】农业政策观念作为农业政策的导向与引领，关乎农村的定位、农民的发展与农村整个生态环境的可持续性。新中国成立以来，一直维持着生产观念的主基调，虽然对促进粮食生产、增加农民收入有一定的作用，但也造成了农产品质量下降，环境污染等问题。基于现实环境考量，生产观念由于产量目标的单一性已不适合我国，但产量让位于生态的后生产主义也不符合我国的现实，我国应吸纳后生产主义中合理的内容，采取多目标约束的农业政策观念。就具体政策来看，建议如下：首先，实施藏粮于地战略；其次，强化农业生态环境政策；第三，农村政策的完善；第四，关注农民“人”的发展；第五，地区农业政策观念的差异化。

【关键词】生产主义后生产主义农业政策观念

受生产力的制约，几千年来，提供充足的农产品几乎占据了农业的全部内涵，直到20世纪90年代，农业“后生产观念”提出后，农业功能的多元性才引起西方国家特别是欧洲的广泛讨论，并进而引发西方农业政策的变革。但我国当时由于受到经济至上主导思想的约束，特别是经历了20世纪60年代的大饥荒后，产量主导的农业政策观念占有绝对支配地位，因此，当时关于农业政策观念变革的讨论并没有引起我国的太多关注。随着国民经济的发展，国内对农业功能的认知也逐步加深，农业政策也开始由汲取型向支持型转变。外部条件的改变促使我们

对农业的定位进行重新思考，即重新审视与选择农业政策观念的基调与方略。当前，虽然农业的多功能性已得到了学者的普遍认同，[1]但在农业生产主义与后生产主义的选择上，认识依然比较模糊，对于政策将如何导向我国农业的发展，是沿袭传统的生产主义导向还是向后生产主义转变，则缺少整体的考虑与必要的研究。

一、农业后生产观念的提出

欧盟作为一个发达的经济体，一直对农业进行着较强的支持或管制，在20世纪50年代便制定了共同农业政策(CPA)。基于对近几十年来欧盟农业变化现实的观察，欧洲学者最早提出了农业生产观念(productivism)与后生产观念(Post-productivism)，并指出欧盟及其它发达国家的农业已从生产观念进入后生产观念。

1.生产观念

根据Wilson等对前人研究的总结，[2]农业生产观念主要表现为：以粮食产量的最大化确保国家或地区的自给为主要目的；农业在社会中占有较强的支配权；具有一个规模不大，但强有力、紧密的农业政策团体；强大的政府及自上而下的农业政策结构；农业发展依靠提高外部投入及大型机械等技术，而这些往往造成过度耕作区的环境退化。Ilbery等认为，农业生产主义的特征可以总结为集约化、规模化与专门化。[3]简单来说，生产观念可以表述为在政府支持下，通过集约、工业化驱动和专业化的生产方式，达到产量增长和产出最大化的目的。

[4]

2.后生产观念

农业的后生产观念是与生产观念相对的概念，Nick等通过总结前人的研究提出后生产观念的五个主要特征：从重视农产品的数量到重视农产品的质量；农业多样性的增加与非农就业的增加；通过对农业环境的关注降低单位投入并提高农业可持续性耕作；农业生产形式的多样化；政府支持下的环境规制与重构。[5]Wilson等总结出农业后生产阶段的六个指标，即从注重农业政策调整到重视乡村发展；重视有机农业技术；反都市中产阶级价值观与环境态度的兴起；环境非政府组织得以参与决策的制定；从事多元经营；由农业生产转为对地方的消费(把农业活动看作生活消费方式)。[6]Ilbery等认为后生产主义的特征为降低土地利用强度、分散化农地利用及农业的多样化。[7]

二、生产观念：我国农业政策变迁中的主基调

新中国成立后，由于受温饱问题的制约及对粮食安全形势的判断，生产观念一直作为政策导向支配着我国的农业生产实践。从新中国成立至今，我国的农业政策基本可以划分为以下几个阶段。

1.1949-1978年：温饱压力下的“以粮为纲”

新中国成立后，1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，并在全国实行土地改革。到1952年底，土地改革基本完成，农民获得了土地，生产积极性空前高涨，加之在这一时期，政府引导农民大规模兴修水利，农业基础生产设施得到恢复，农业生产超过中国历史上最高水平。但好景不长，1953-1956年，国家开始对农业实行社会主义改造，刚刚获得土地的农民，失去了生产的自主权，

在集体分配制度下，生产积极性受到一定制约。1958年5月，中央提出“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义的总路线”，农业出现“大跃进”，生产严重违反了自然规律，我国农业进入了新中国成立以来最困难的时期。十年“文革”期间，以阶级斗争为纲的政策对农业生产组织、农村社会秩序造成了严重的破坏，农业产出一直维持在较低水平。1953-1978年这一时期，我国农业基本处于“以粮为纲”单目标政策的指导下。尽管如此，由于农业生产组织制度安排上的失误，造成了我国农业增长缓慢甚至倒退，极端的生产主义政策观念并未能解决“吃饭问题”。

2.1978-2005年：增收激励下的过度经营

1978年党的十一届三中全会，正确分析了农业生产的形势，提出了必须集中主要精力把农业搞上去的方针。之后，发源于小岗村的家庭联产承包责任制在全国推广，农民再一次获得生产上的主导权。1979年中央出台了《中共中央关于加快农业发展的若干问题决定》，鼓励发展农业生产。生产主义观念下的农业政策使农民追求产量的生产积极性提高，到1984年，我国粮食总产量达到了创纪录的40730.5万吨，基本解决了困扰多年的温饱问题。之后，基于对当时粮食供求形势的判断及财政压力，中央放松了对粮食产量的激励，粮价下降，农民的生产积极性受到打击，出现了粮食产量下降的情形，这种波动同样出现在了2000年初。但波动之后，中央很快又意识到产量的重要意义，特别是2003年后，以产量为主导的农业政策不断被强化，粮食增长的势头得以保持。总体来看，基于对农村稳定及社会发展的考虑，这一时期的政策开始关注农民收入，以农产品流通体制改革、多元化就业渠道的建立、劳动力流动管制的解除、农业税收的减免等政策手段，引导农民通过保证粮食产量、调整农业结构、开展多种经营等方式来增加收入。但由于农产品产量与其收入直接挂钩，农民在生活的压力下，通过