论新中国农业政策观念的变迁与选择

论新中国农业政策观念的变迁与选择王常伟顾海英2012-12-19 15:38:22 来源：《经济体制改革》2012年3期【内容提要】农业政策观念作为农业政策的导向与引领，关乎农村的定位、农民的发展与农村整个生态环境的可持续性。

新中国成立以来，一直维持着生产观念的主基调，虽然对促进粮食生产、增加农民收入有一定的作用，但也造成了农产品质量下降，环境污染等问题。

基于现实环境考量，生产观念由于产量目标的单一性已不适合我国，但产量让位于生态的后生产主义也不符合我国的现实，我国应吸纳后生产主义中合理的内容，采取多目标约束的农业政策观念。

就具体政策来看，建议如下：首先，实施藏粮于地战略；其次，强化农业生态环境政策；第三，农村政策的完善；第四，关注农民“人”的发展；第五，地区农业政策观念的差异化。

【关键词】生产主义后生产主义农业政策观念受生产力的制约，几千年来，提供充足的农产品几乎占据了农业的全部内涵，直到20世纪90年代，农业“后生产观念”提出后，农业功能的多元性才引起西方国家特别是欧洲的广泛讨论，并进而引发西方农业政策的变革。

但我国当时由于受到经济至上主导思想的约束，特别是经历了20世纪60年代的大饥荒后，产量主导的农业政策观念占有绝对支配地位，因此，当时关于农业政策观念变革的讨论并没有引起我国的太多关注。

随着国民经济的发展，国内对农业功能的认知也逐步加深，农业政策也开始由汲取型向支持型转变。

外部条件的改变促使我们对农业的定位进行重新思考，即重新审视与选择农业政策观念的基调与方略。

当前，虽然农业的多功能性已得到了学者的普遍认同，[1]但在农业生产主义与后生产主义的选择上，认识依然比较模糊，对于政策将如何导向我国农业的发展，是沿袭传统的生产主义导向还是向后生产主义转变，则缺少整体的考虑与必要的研究。

一、农业后生产观念的提出欧盟作为一个发达的经济体，一直对农业进行着较强的支持或管制，在20世纪50年代便制定了共同农业政策(CPA)。

基于对近几十年来欧盟农业变化现实的观察，欧洲学者最早提出了农业生产观念(productivism)与后生产观念(Post-productivism)，并指出欧盟及其它发达国家的农业已从生产观念进入后生产观念。

1.生产观念根据Wilson等对前人研究的总结，[2]农业生产观念主要表现为：以粮食产量的最大化确保国家或地区的自给为主要目的；农业在社会中占有较强的支配权；具有一个规模不大，但强有力、紧密的农业政策团体；强大的政府及自上而下的农业政策结构；农业发展依靠提高外部投入及大型机械等技术，而这些往往造成过度耕作区的环境退化。

Ilbery等认为，农业生产主义的特征可以总结为集约化、规模化与专门化。

[3]简单来说，生产观念可以表述为在政府支持下，通过集约、工业化驱动和专业化的生产方式，达到产量增长和产出最大化的目的。

[4]2.后生产观念农业的后生产观念是与生产观念相对的概念，Nick等通过总结前人的研究提出后生产观念的五个主要特征：从重视农产品的数量到重视农产品的质量；农业多样性的增加与非农就业的增加；通过对农业环境的关注降低单位投入并提高农业可持续性耕作；农业生产形式的多样化；政府支持下的环境规制与重构。

[5]Wilson等总结出农业后生产阶段的六个指标，即从注重农业政策调整到重视乡村发展；重视有机农业技术；反都市中产阶级价值观与环境态度的兴起；环境非政府组织得以参与决策的制定；从事多元经营；由农业生产转为对地方的消费(把农业活动看作生活消费方式)。

[6]Ilbery等认为后生产主义的特征为降低土地利用强度、分散化农地利用及农业的多样化。

[7]二、生产观念：我国农业政策变迁中的主基调新中国成立后，由于受温饱问题的制约及对粮食安全形势的判断，生产观念一直作为政策导向支配着我国的农业生产实践。

从新中国成立至今，我国的农业政策基本可以划分为以下几个阶段。

1.1949-1978年：温饱压力下的“以粮为纲”新中国成立后，1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，并在全国实行土地改革。

到1952年底，土地改革基本完成，农民获得了土地，生产积极性空前高涨，加之在这一时期，政府引导农民大规模兴修水利，农业基础生产设施得到恢复，农业生产超过中国历史上最高水平。

但好景不长，1953-1956年，国家开始对农业实行社会主义改造，刚刚获得土地的农民，失去了生产的自主权，在集体分配制度下，生产积极性受到一定制约。

1958年5月，中央提出“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义的总路线”，农业出现“大跃进”，生产严重违反了自然规律，我国农业进入了新中国成立以来最困难的时期。

十年“文革”期间，以阶级斗争为纲的政策对农业生产组织、农村社会秩序造成了严重的破坏，农业产出一直维持在较低水平。

1953-1978年这一时期，我国农业基本处于“以粮为纲”单目标政策的指导下。

尽管如此，由于农业生产组织制度安排上的失误，造成了我国农业增长缓慢甚至倒退，极端的生产主义政策观念并未能解决“吃饭问题”。

2.1978-2005年：增收激励下的过度经营1978年党的十一届三中全会，正确分析了农业生产的形势，提出了必须集中主要精力把农业搞上去的方针。

之后，发源于小岗村的家庭联产承包责任制在全国推广，农民再一次获得生产上的主导权。

1979年中央出台了《中共中央关于加快农业发展的若干问题决定》，鼓励发展农业生产。

生产主义观念下的农业政策使农民追求产量的生产积极性提高，到1984年，我国粮食总产量达到了创纪录的40730.5万吨，基本解决了困扰多年的温饱问题。

之后，基于对当时粮食供求形势的判断及财政压力，中央放松了对粮食产量的激励，粮价下降，农民的生产积极性受到打击，出现了粮食产量下降的情形，这种波动同样出现在了2000年初。

但波动之后，中央很快又意识到产量的重要意义，特别是2003年后，以产量为主导的农业政策不断被强化，粮食增长的势头得以保持。

总体来看，基于对农村稳定及社会发展的考虑，这一时期的政策开始关注农民收入，以农产品流通体制改革、多元化就业渠道的建立、劳动力流动管制的解除、农业税收的减免等政策手段，引导农民通过保证粮食产量、调整农业结构、开展多种经营等方式来增加收入。

但由于农产品产量与其收入直接挂钩，农民在生活的压力下，通过各种手段提高产量。

这一时期我国的农业政策导向在于保证农业产量的前提下提高农民收入，产量作为了激励的手段，依然体现了农业的生产观念。

3.2005年至今：产量约束下农业多目标的推进2005年10月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出了以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的建设社会主义新农村政策，以此为标志，我国的农业政策进入了一个新阶段，开始从较高层面关注农业的多功能与农村的综合发展。

2007年的中央1号文件再次以社会主义新农村建设为主题；2008年7月，国务院首次召开全国农村环保会议，强调“统筹城乡经济社会发展和环境保护，切实把农村环保放到更加重要的战略位置”；2009年的中央1号文件提出健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置，构筑牢固的生态安全屏障，加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业。

一系列农村发展政策的出台，说明了我国农业政策观念正从单一产量政策目标向综合化方向转变，把农业环境、农村发展置于更高的地位。

但就现实来看，我国以农产品产量为中心的主导观念并没有改变，顶层农业政策观念并没有得到实质性行动的支撑，在仍以产量作为行政考核与政治任务的条件下，生产主义观念依然占据了农业政策观念的主导。

三、现实农业政策下的效果分析以占全球9%的耕地和5%的水资源养活了占全球20%左右的人口，不能不说我国的农业是成功，这种成功折射出我国农业制度安排的积极的一面。

但生产观念主导下的农业政策，也让我们付出了难以估算的代价。

1.产量增长，基本解决了吃饭问题在个体农民对农产品价格几乎无影响的条件下，农产品产量成为农户收入的主要基点，政府在生产观念的支配下，通过一系列的政策操作，①对农户形成“产量目标唯一性”的激励，从而使我国农产品产量有了巨大的增长，粮食产量从1978年的30476.5万吨，增长到2011年的57121万吨。

当然，在整个粮食生产过程中，也出现过一些波折，如1985年与2003年出现粮食产量的低点，这只是暂时性产量激励政策放松的结果，但也恰恰反映出产量一直是政策的关注点与落脚点。

2.政策放活，农民收入有一定增长在生产主义的政策下，农民的生产积极性被激发，特别是农业税的取消及农业补贴政策的实施，农民种地收入有了一定的保证，农民种地、种粮的意愿得以维持。

随着农村劳动力就业渠道的拓展，虽然近年来农业经营性收入在农户家庭收入中的比重不断下降，但依然是我国农民收入增长的主要原因之一。

我国农村人均经营性收入由1990年的518.55元，增长到2009年的2526.78元。

3.粗放生产，农业环境不断恶化生产主义下的农业政策使我国解决了温饱问题，在一定程度上增加了农民的收入，但由于忽视农业承载力及农业的可持续发展，给生态环境造成严重的影响。

由于我国户均土地资源有限，在现行以产定收的政策激励下，农民受制于生活的压力，势必不会考虑农业的外部性。

另一方面，以产量作为地方政府考核目标的政策体系，也使地方政府没有进行农业生态环境投资与治理的激励。

据农业部调查统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中多数集中在经济较发达的地区(国家农村小康环保行动计划，2006)，全国水土资源流失严重的耕地占耕地总量的1/3，[8]已退化、沙化和碱化的草原面积达1.35亿公顷，约占草原面积的1/3。

根据2009年统计数据，我国化肥施用量达5404.4万吨，使用农膜的耕地面积已突破亿亩，农药的年施用量已高达130多万吨，每年遭受残留农药污染的作物面积超过10亿亩。

[9]另外，生产主义观念支配下的农业政策也影响了我国农田生物的多样性。

[10]4.产量主导，产品质量下降食品安全得不到应有的保障是农业生产主义政策观念下造成的另一个后果。

由于农产品具有信任品的属性，交易过程中其质量信息不能被完全识别，[11]在现行生产主义政策观念的导向下，农民没有改善产品质量的激励，从而造成其生产决策过程中倾向于选择并过度使用“外源性技术”及化学物质，污染了土壤，改变了农作物或禽、畜的生长规律，进而形成潜在食品安全风险。

[12]据估算，全国每年仅因重金属污染的粮食达1200万吨。

另一方面，在没有相关约束的情况下，农户养殖过程中缺乏对动物生长环境改善的投资及对动物福利关注，也间接造成肉类产品品质的下降。

②5.农民没有得到应有的尊重，传统农耕文化被忽视生产主义观念下，政策关注的焦点在于产量，农业往往仅从农产品提供的视角被认知，农村与农业作为农民生活的载体，其功能被过度简化，农民的角色也没有得到全面的承认。