城市供水欠费的成因分析及应对方法

城市供水欠费的成因分析及应对方法●代昌军【序言】由于城市经济结构调整和相当一部分国企的转型，大量下岗待业人员，新进城农民的流动性，贫富差距进一步拉大等特点。

给供水企业及时合理收费带来极大的负面影响。

目前供水企业普遍存在当年负债率在20%—30%的情况，个别地方负债率已达到当年应收水费的30%－50%，严重影响供水企业资金的正常周转，也影响供水企业持续健康发展，为保证安全供水不断提高水质埋下隐患，在当前关注民生，构建和谐社会的大前提下，欠费问题能否得到合理解决，是关系到供水企业能否实行社会效益与经济效益双赢的关键问题。

【关键词】供水欠费、分析、法律对策一、城市自来水水费拖欠现状及其成因根据《中国供水节水报》第1748期报道：截止2006年北京自来水集团公司累计被拖欠的自来水水费达2.7亿元，上海自来水集团公司累计被拖欠水费达2亿元，长沙自来水公司累计被拖欠水费达1.8亿元，石家庄自来水公司被拖欠水费上亿元，重庆市、九江市、郴州市自来水公司被拖欠水费均达数千万元之巨，数额之大，令人瞠目。

目前中国的供水企业都存在被拖欠数额巨大的水费的事实，水费拖欠已成为制约供水企业发展的重要因素。

尤其是在近几年水资源费、电费、生产设备维修费用不断上涨，生产运营成本不断提高的情况下，用户拖欠的巨额水费，使供水企业经济状况雪上加霜，严重影响到正常的生产经营，部分企业因资金掣肘生产经营举步维艰，更谈不上对生产设备进行技术改造。

如何及依法、有效、及时收回用户拖欠的水费已成为各供水企业不得不面共同面对的问题。

要依法、有效、及时回收水费，就不得不对拖欠水费的成因进行探究，只有全面了解分析欠费的多种原因，才能运用法律手段防范欠费风险，维护供水企业合法权益,促进供水企业良性发展。

造成用户拖欠水费的原因是多方面的，既有主观的因素，也有客观的因素，概括起来主要有以下几种：（一）用户主观上存在对自来水的商品特性认识不到位。

由于我国长期实行计划经济体制，供水企业是福利性质的，企业经营形成的亏损有国家财政给予补贴，在用户的主观认识中便形成了“水”是社会福利产品的思想，而对“水”的商品属性却视而不见,可以说这种思想在年龄稍长的老年用户中已根深蒂固。

殊不知，通过近几年供水企业通过产权改制，已理顺了企业机制，已具备了市场经济主体地位，完全进行市场化运作，实行自我经营、自负盈亏，国家财政对供水企业不再进行任何补贴。

自来水作为一种商品，供水企业在向用户提供这一商品时，要支付电费、水资源费、基础建设、制水、输配水、机器设备更新、管网设施维护以及工人工资等一系列成本费用。

用户拖欠水费就意味着供水企业失去了进行再生产所必需的资金来源，水费拖欠越多，供水企业所需要补贴的运营资金就越大，巨额的运营资金的空缺最终将会导致供水生产运营困难和服务质量下降，而这些都是用户没有认识到的。

（二）现行的供水缴费模式让欠费用户有机可乘。

水作为一种特殊商品，其产、供、销同时进行,具有持续性，长期以来全国的供水缴费模式均是按照“先用水、后缴费”这一模式进行，由于目前还没有较好的办法解决，这一规则仍是供水企业普遍采用的模式，这为少数用户在用水后故意拖欠，不按期缴费，拒绝甚至逃避缴费创造了条件。

供水企业作为《供用水合同》的一方，只有先履行《供用水合同》向用户先提供商品后，才能收到水费，这样对作为双务有偿合同的一方当事人的供水企业来说，显然处于被动地位，很容易造成用户拖欠水费的迟延履行《供用水合同》的行为发生。

据《东方新报》2004年2月27日报道：长沙市自来水公司的欠费用户清单中，欠费额达100万元以上的用户达34家，其中欠费最多的长沙矿山通用机械厂，竞高达900多万元。

近年来，供水企业也在积极探索用户预付费方式用水，但由于IC卡式智能水表的生产技术还不成熟，存在水表费用高（每只水表约400元左右），用户超预缴水费用水时水表不能自动关闸等缺陷，难以在供水市场中广泛使用，用户预付水费方式也难以推广。

（三）供水法规相对滞后，对拖欠水费用户处理较为宽容。

目前我国还没有一部专门法律对城市供水进行规范，仅《中华人民共和国合同法》总则及第十章“供用电、水、气、热力合同”对供水经营有规定。

在政府制定的法规方面有国务院颁布《城市供水管理条例》和国家计委、建设部联合颁布的《城市供水价格管理办法》。

相对来讲，城市供水管理方面的法规较少，近年来，为补充城市供水管理规定的不足，全国地级以上城市人大或政府相断出台了一些地方性供水管理规定，如四川省人大于2000年制定颁布了《四川省城市供水管理条例》。

在这些法律、法规中对拖欠水费的用户实施较为宽容的管理，如《城市供水价格管理办法》中第三十条规定“没有正当理由或特殊原因连续两个月不交水费的，供水企业按照《城市供水条例》规定暂停供水”。

如按照此条规定理解，有正当理由或特殊原因即可以连续两个月不交水费，而供水企业却不能停水。

拖欠水费的用户大多能编造出所谓的正当理由或特殊原因来逃避处罚，如“在外出差”、“计量有误”等。

同时，连续两个月不交水费的规定，给用户的宽限期相对较长，造成供水企业被拖欠的水费难以及时回收。

可以说现行有关法律、法规中对供水企业的合法权益保护还是不够到位。

（四）供用水合同签订不规范，为拖欠水费用户逃避法律责任提供了方便。

供水水合同的签订事关供水企业和用户双方合法权益，也便于明确双方权利和义务，由于历史原因，目前全国供水企业与用户的《供用水合同》的签订率还是处于相当低的水平。

可以说90年代以前的用户很少和供水企业签订供用水合同，主要是由于当时供水企业体制多属于事业性，没有完全市场化，对供用水合同作用认识还不到位，缺乏法律意识。

2000年以后，随着供水企业逐步市场化经营，对供用水合同也重视起来。

但是，由于供水合同签订量大，多数供水企业对90年代用户未进行一户一表改造的仍实行总表计量，只和物业公司或相关单位签订供用水合同，这就为总表后个别用户拖欠水费埋下了隐患。

在出现总表后个别用户欠费，物业（相关单位）收不起水费的情况下，不停水则损害供水企业合法权益，如停水，供水企业又只能对整个小区（楼房）行使停水权，这样却影响到总表内已缴纳水费用户正常用水的权利，易引发小区用户集体上访，将供水企业置于两难境地。

如果起诉，也只能对物业（相关单位）起诉，不能直接对拖欠水费的用户进行诉讼，这样为拖欠水费用户逃避法律责任提供了方便。

同时在合同签订上，个别企业也未充分利用《民法通则》、《合同法》、《担保法》、《城市供水条例》等法律、法规赋予供水企业的权利。

对这些法律没有吃透，导致在签订供用水合同时对用户拖欠水费的违约责任约定不明确，没有充分行使法律赋予的不安抗辩权、合同担保权、以及用户拖欠水费后的代位权、撤销权等。

致使用户拖欠水费难以收回，客观上也为用户拖欠水费创造了条件。

（五）供水企业行为不规范，为拖欠水费用户提供了借口。

供水企业通过近几年体制改革，确立了市场主体地位，在服务态度和服务技能上均有所提升，但是由于供水企业长期处于垄断地位，缺乏真正竞争，在对用户的服务上，还存在诸多不足，个别用户以服务中存在的瑕疵作为拖欠水费的借口。

如供水企业从业人员粗心造成的抄表不准确，甚至在没有见到用户水表的情况下对用户用水量进行估抄、坐抄，维修不及时等，这些行为都导致了供用水双方矛盾的不断激化，用户在问题没有得到解决之前，便将问题的解决作为缴纳水费的先决条件。

二、传统停水催费手段的局限性供水企业巨额拖欠水费的催收工作从来没有停止过，在新催收水费的过程中，各个供水企业也尝试采取了“人性化清欠”、“电话提示”、“上门催收”等多种方式，但均遇到种种难题，效果不甚理想，最终逼上停水收费的老路。

然而在稳定压倒一切的新形势下，由于政府干预、供水企业不具备执法权、市政公共用水等问题的干扰，传统的停水催费手段就暴露出其局限性,供水企业在停水催费过程中也普遍感到“水难停，停水难收费”。

（一）地方政府为保稳定构建和谐社会实行行政干预。

目前供水企业对待欠费用户，一般都是采用停水方式进行催费，欠费在收不回来后便实行停水，一般中小用户都能在停水后交清水费，但对一些大的企业、居民小区、钉子户、违章用水户等却束手无策，由于自来水的特殊性（水是生命之源无替代产品，不像电、天然气等，无电可点蜡烛，无天然气可用液化气或电代替），一旦停水后反映强烈，有的用户在停水后不是想方设法交清水费，而是采用上访、堵路等过激行为，迫使政府部门向供水企业施压恢复供水，政府往往遇到这种情况其处理方法都是先恢复供水，欠费问题慢慢再解决，一旦恢复供水后，供水企业的欠费就没人问，没人管。

如此多次后，有的政府部门为省去协调的麻烦还对供水企业在停水方式和停水对象进行限制。

诚然按《城市供水管理条例》规定，供水企业停水必须取得供水行政主管部门批准同意方可停止供水，但供水行政主管单位（供水行政主管部门一般均为当地建设局）作为政府组成部门，当供水企业的利益与保平安、稳定、构建和谐、平息上访等事情有冲突的时候，那就先牺牲的是供水企业的利益了。

据调查，这种现象在各地供水企业中均普遍存在，供水企业不准停水催费养成了这些用户用水不缴费的习惯，而这些又是用水大户，欠费越来越多，最终变成了交不起，要不回，导致供水企业年年有欠费，年年欠费要不回。

（二）制度不健全，供水企业停水催费地位尴尬。

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的快速发展，以及城乡二元结构的进一步破解，城市化进程加快，自来水行业普遍呈出现“供水规模扩大，技术档次升级，管理水平提高”的良好势头。

然而由于供水的行业特殊性“高度垄断，缺乏竞争，信息封闭，制度落后”等为供水企业的健康发展带来一定的制约。

纵观自来水事业的发展历史，有关供水方面的法律建设经历了从简单到丰富，从企业自身管理行为到政府执法行为的发展过程，上世纪50－80年代中期，一些供水企业以企业名义出台了各种管理规则、规定，80－90年代初，许多地方政府终止了企业发布用水规定的行为，继而以地方政府文件形式出台了一些关于自来水市场的供用水管理办法（如巴中在80年代中期根据县政府87年44号文件出台的巴中县供水章程），明确了政府、供水企业、用户的责任权利。

从规章制度制定程序的合理性和规章内容的公平性来看，较前一个时期有了很大进步，然而这两个时期的执法主体实际上仍然是供水企业，另外各个地方政府制定的供水法规，政策标准不统一，对某些问题解释也不尽相同，由于是供水企业执行，加上行业垄断的性质并没有影响水费的回收。

90年代，国有企业改革改制工作启动，一大批能够适应市场经济变化的企业站稳脚跟并迅速发展，与此同时，由企业停产、破产、职工下岗、停止福利分房、三角债等问题接踵而来，这对水费回收工作来说是始料不及的，在这关键时刻，国务院于1994年发布《城市供水管理条例》（以下简称条例）标志着我国城市供水工作进入了法制管理的阶段，该《条例》明确规定城市建设行政主管部门为供水管理的执法主体，对供水和用水双方的行为进行了规范，体现出双方权利和义务的对称，具有很强的权威性、统一性和行业性，特别是关于用户按时缴纳水费的问题，逾期不缴可处滞纳金等首次以法规形式明确下来。