从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化

从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。

从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和

公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。

一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展

发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。

怒江水电站开发引发了激烈的政策争论。2003年9月，《人民日报》社记者赵永新一篇题为《为子孙保留一条生态江》的文章开启了长达十多年的怒江水电之争。2003年9月3日，在国家环保总局主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，民间环保人士汪永晨和来自云南大学的何大明等学者对怒江建坝发出抗议。2003年10月25日中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，汪永晨征集了62位科学、文化、新闻、民间环保人士反对建坝的联合签名，引起社会关注。2004年1月，北京市海淀

区人大代表李小溪就怒江事件上书国务院总理温家宝。不久后，温家宝在国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。”温家宝批示后，怒江总体规划和环境评估均未获国家认可。2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作回京后，再次批示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。

经过几年短暂的蛰伏，怒江水电站开发再次进入公众视野。2007年9月，国家发改委《可再生能源中长期发展规划》明确将怒江列入2020年以前建设的重点水电基地之一。国家能源局发布的《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源“十二五”规划》将马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为“十二五”时期重点开工项目。2013年1月1日，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，要求深入论证、有序启动在怒江中下游规划建设赛格、六库、亚碧罗和马吉水电站的“一库四级”开发方案。云南省政府2013年12月31日印发的《云南省能源发展“十二五”规划》明确“十二五”开工建设“一库四级”。

怒江水电站开发的前期准备工作也一直低调在进行。云南华电怒江水电开发公司成立了六库水电站筹建处、赛格水电站筹建处、亚碧罗水电站筹建处和六丙公路建设公司4个下属单位。六库、赛格、亚碧罗、马吉四个电站和流域开发的主要配套工程已开展相关

前期和筹建工作。2010年10月23日，六丙公路一期工程南坝怒江大桥破土动工，六库-丙中洛公路全长292公里，计划总投资150亿元，是怒江水电最重要的基础工程。2012年2月23日，怒江马吉水电站前期工作专家座谈会在昆明召开，邀请了国内著名水电专家参加。马吉水电站是怒江中下游水电规划先期开发的“一库四级”项目中的龙头水库电站。2013年10月17日，六丙公路一期工程怒江大峡谷隧道顺利贯通，标志着六丙公路一期工程取得阶段性胜利。

怒江水电站开发，经过前期的争论吸引国务院总理批示之后进入调整期。怒江水电开发从2003年的“两库十三梯”开发方案经过修正后变为2013年的“一库四级”，决定这一政策变化的主要原因在于决策过程中的利益相关者的地位、资源和影响力之间的差异，以及不同政策参与者之间复杂的互动与博弈。

二、怒江水电站开发政策过程中的利益相关者分析

公共政策研究先驱拉斯韦尔指出，公共政策是一项包含目标、价值和战略的大型项目或规划，政策过程包括各种共识、需求和期望的规划、宣传与执行。公共政策的实质是对价值和利益的权威性分配，因而会对不同利益相关者产生不同的利益受益(受损)效应，一般可将其分为政策的利益受益者、受损者以及利益无涉者或利益中立者。

怒江水电站的利益相关者可分为两大阵营，一是政策受益者，二是政策受损者和中立者。前者包括发改委、云南地方政府以及华电集团;后者主要由环保部、新闻媒体、环保NGO和专家学者等构成。作为政策受益者的建坝派是体制内的重要决策参与者，在整个政策过程中占据比较有利的位置;“反坝派”的实力不能与建坝派相比，因而只能采取舆论媒体造势和上书等方式来影响决策结果。

(一)政策受益者：怒江水电站开发中的建坝派

1.水电开发主管部委。怒江水电站的开发方案是由国家发改委、能源部(能源局)和水利部门负责，他们是怒江水电站开发中重要的政策倡议者和推动者。在能源部水电开发司1991年编制的《中国水力资源图集》关于“云南省大中型水电站位置图”中，怒江流域设计了6个电站，总装机容量为1090万千瓦。1999年，国家发展计划委员会根据我国能源现状，决定对怒江进行开发，拨出一定资金，由水利水电规划总院牵头，用招标方式确定了北京和华东勘测设计研究院对怒江中下游的云南境内的水电规划。

2.云南各级地方政府。云南省政府、省发改委、怒江州政府以及下辖的县政府基于自身经济发展的考量成为水电站开发的重要支持者。怒江水电开发可为地方政府带来看得见的税收，推动经济发展，提升发展政绩。2003年11月3日怒江计委办公室主任赵振中接受媒体采访时指出，怒江全部梯级电站建成后，每年地方财政收