从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化
案例：怒江水电开发
2003年9月3日，在北京举办了“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家 座谈会”，与会的大多数专家对怒江水电开发持反对意见，并从河流生态、地质 地理、环境保护、文化保护、动植物种保护等方面进行分析，认为怒江的开发将 弊大于利。
2003年10月20日—21日，在云南昆明 召开了怒江流域水电开发与生态环境保 护问题专家座谈会，参加会议的有来自社会学、生物、动物、经济、环保、景观 等学科的12位专家和云南省各部门的官员，两种意见在会上再次交锋，而且甚为 激烈。
案例：怒江水电开发的政策网 络分析
案例概述
1、怒江地区简介
怒江从世界屋脊一路奔腾向南，穿越人间最大的峡谷， 入缅甸后称为萨尔温江，汇入印度洋。其干流全长2020千 米，水力资源蕴藏量3640万千瓦，相当于两个三峡。怒江 傈僳族自治州（怒江州），生于斯、名以斯。“看天一条 缝、看地一条沟、出门过溜索、种地像攀岩”，这是怒江 人民生活现状的真实写照。怒江州下辖泸水县、福贡县、 兰坪白族普米族自治县和贡山独龙族怒族自治县。这四个 被称为云南扶贫攻坚“上甘岭”的国家级贫困县，按照国 家人均年收入1196元的贫困标准，仍有96%的独龙族、 90%的怒族、89%的普米族和90%的傈僳族生活在贫困线 以下，被称为是“边疆中的边疆、民族中的民族、山区中 的山区、贫困中的贫困”。
2004年，国家发改委曾向国务院报送了《怒江中下游水电规划报告》。不过， 国务院批示，“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工 程，应慎重研究、科学决策。”怒江水电开发被搁置。
2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，有地方官员向他反映怒江水 电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即 指示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门加紧论证研究，尽快拿出自己的 意见。
从怒江水电开发说开去
从“怒江水电开发”说开去怒江水电资源是否开发问题上，应该遵循科学发展观要求，做到科学规划，多方论证，注重环保，趋利避害，适度规模，综合开发利用，为解决我国电力资源短缺，促进当地经济社会发展，为当地居民脱贫致富做出贡献。
其原因和理由如下：一、开发和利用怒江丰富的水电资源，是我国能源建设的需要，可以缓解我国长期存在的能源短缺现象。
用来替代火电，减少环境污染，符合循环经济的要求，是一条可持续发展的道路。
二、是云南省经济社会发展的迫切要求。
开发水电，输出华东、华中甚至缅甸，既可以为云南省经济发展作出贡献，又有国际战略意义，符合我国经济战略规划。
三、是当地居民脱贫致富的现实选择。
当地居民贫困，财政困难，而可资开发利用的资源有限，将发展水电作为支柱产业，同时，综合发展建材、交通、旅游、渔业和服务业，可以提高当地财政收入，促进就业，增加收入，改善居民生活。
使当地人民彻底摆脱贫困状态。
四、适度开发，注意环保，保持当地的自然环境和风俗文化。
如果不掌握适度的开发规模和综合利用，就会破坏流域的生态平衡，导致环境退化，水土流失，滑坡与泥石流等灾害频发。
如何适度规模、综合开发怒江水电资源，要严格遵循先规划、后开发的原则。
具体措施如下：一、国务院成立怒江水能开发和综合治理领导小组，由相关部委组成，负责领导和协调怒江水电开发事宜。
二、成立专家委员会，对开发的规模、可能引起的地质灾害、水土流失、环境污染等问题进行充分论证，以趋利避害，最大限度地减少破坏，保持生态系统，做到可持续发展。
制定综合开发水电、交通、建材、旅游、渔业和服务业等的方案。
防止不顾环保、用尽资源的开发方式，同时反对不顾当地社会经济发展实际，对自然资源不予开发、无所作为的思想。
三、由国家、云南省、怒江州财政按比例投资入股，同时吸收民间资本，当地居民以资源入股，共同投资开发怒江水电，收益按比例分红。
四、有计划地进行移民安置。
充分保障移民的补偿费用，并按股份分红，保证他们能在迁居地安居乐业。
从怒江水电工程观察我国的公共政策制定
学术论坛
从怒江水电工程观察我国的公共政策制定
楼佳维
正是因为公共政策制定中制衡力量的出现 , 多 方参与的逐渐形成 , 尤其是 N GO 力量的壮大 , 以 及思想库作用的真正发挥 , 使其透明 、公开程度和 民主化 、科学化程度都在提高 。
也许这样一个多方参与 , 持久争论 、博弈的过 程会降低决策效率 , 但从长远看这是值得也是必须 的 。经过多次辩论和反复的政策制定过程 , 从被反 对者到反对者 , 都会进一步去作研究 , 从而对政策 问题有更深入地理解 , 作为结果的政策输出必然是 朝着最优的方向发展 。这样一个过程加强了公共政 策程序和实体上的合法性 , 也更能让社会公众信 服 。这样的结果相比一个只经过政府内部讨论而通 过的决策是更优的 , 后者虽然效率高 、成本低 , 但 是发生错误的可能性也更大 , 尤其是在重大工程项 目上 。
二
事情往往会有两面性 。怒江水电开发政策制定 中表现出的问题很严重 , 可能也正是由于这些问 题 , 促使了人们的觉醒 , 促使他们追求公正和民 主 。从怒江大坝建设所引发的争论和工程的搁置 , 我们也看到一些令人欣慰的变化和进步 。
在 2003 年 8 月的审查会上 , 环保总局的官员 以一抵众 , 坚决不同意怒江工程的开展 , 接着事情 渐渐有了扭转 。政府的决策不再是完全的走过场 了 , 不同的声音敢于出现 , 而且这个唯一不同的声 音还起到了不小的作用 。这说明 , 政府决策过程 中 , 体制内部 , 部门与部门之间的某种制衡现象正 在出现 。尽管这还不是制度化的 , 但至少能说明 , 决策不再是个别强势部门说了算了 , 公共政策的制 定正在朝着权力制衡的方向发展 。如在这个事件 中 , 一向被视为弱势的环保总局 , 发挥了很大的影 响作用 。
地方政府决策与公众参与以怒江大坝建设为例
地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例论文标题:地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例Decision-Making of the Local Government and Public Participation--Taking Nujiang Dam as an example ZHU Qian-wei( School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China)论文作者竺乾威论文关键词地方政府决策/公众参与/利益表达/潜规则Decision-Making of Local Government/Public Participation/Expression of Interest/Unspoken rule,论文来源江苏行政学院学报,论文单位南京,点击次数394,论文页数86～92页2007年2007月论文免费下载_/Due to the polarization of interest resulted from market economy, the local government makes decisions more and more in the background of the conflict of interest and more and more people relevant to interest are involved in the decision-making. Taking the decision of Nujiang Dam as an example, this article describes general characters of public participation in the decision-making process of the local government and analyzes interest conflicts, self-interest fondness which expresses and restrains policy-makers, decision-making procedures and unspoken rules, etc.中图分类号：D035. 5 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2007)04-0086-07一、怒江大坝决策案例简述怒江是我国西南的一条国际河流，怒江干流中下游河段-色邑达至中缅边界全长742千米，天然落差1578米，可开发装机容量达2132万千瓦，是我国重要的水电资源之一。
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水电开发是可持续发展的重要内容，不仅可以解决当地百姓贫困的生活状况，而且还可以拉动当地二、三产业的发展，增加财政收入。
与此同时，开发水电站对生态环境的破坏在所难免。
随着我国经济持续快速发展，资源开发与环境保护的问题日渐凸显出来，在国家发展和社会经济中的位置越来越突出。
三峡水电站和漫湾水电站的经验告诉我们，不能再走片面资源开发的老路，要摆脱单纯开发资源、输出资源的模式，要坚持走资源输出价格合理化，资源开发的利润流向公平化，地区经济结构均衡化的道路，让怒江百姓实实在在的富起来。
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要解决资源开发与环境保护之间的矛盾，我们必须坚持以科学发展观为指导，坚持以人为本，立足当前，着眼长远，切实采取以下措施：第一，完善有利于生态环境保护的法律和政策，加快形成可持续发展的体制机制。
加快制定、修订节约能源法、循环经济法等有关生态环境保护的法律和法规，加快环境保护的监督检查和执法力度，建立生态环境补偿机制，健全生态资源有偿使用制度，通过深化改革消除制约环境保护的体制性和机制性障碍，推动保护环境走上法制化道路。
第二，加快科技进步和创新的步伐，实现资源节约和环境保护。
科学技术既是经济增长的重要源泉，又是资源节约和环境保护的重要手段，我们必须坚持环境保护、综合效益统筹、协调与可持续发展的原则，运用科技创新技术手段，合理利用可再生资源，实现生态有利和综合效益最大化。
第三，加强污染防治和生态环境，确保百姓良好的人居环境。
公共政策学案例分析
效果
四年后(2007年年底),六库水电站在国家尚未 核准的情况下,悄然开始前期动工。六库电站建设 的移民已经住上了二层的新房。但他们更留恋失 去的土地,因为新房子的租金并不可持续,而且在怒 江州政府所在地打工也存在困难。
个中原因
有关部委态度：当时主要考虑到六库建设规模、移民人口、 环境影响等较小,开发条件简单,为了合理利用水资源,解决 怒江州用电问题,他们才同意开展六库前期工作。他们也承 认,怒江水电规划尚未通过。 怒江州领导态度。领导认为,在国家相关部委还未通过十三 级水坝规划之前,怒江州可以做一些支流的水电开发。对于 怒江州来说,矿电强州是其最重要的策略。 环保部相关人士态度。在国家及有关部门未就怒江水电规 划作出正式批复,怒江中下游水电规划也尚未批复之时,六 库不具备审批条件。
除此之外，怒江还拥有世界级的矿产资源，目前 已探明的有锌、铅、锡、金、钨等28种矿产，294 个矿床（点），仅兰坪金顶凤凰山3.2平方公里的 范围内就蕴藏着铅锌矿1432万吨金属，占云南省 铅锌矿总储量的68.5%，潜在经济价值高达1000亿 元以上，是我国目前已探明储量最大的铅锌矿床， 也是世界特大铅锌矿床之一。
焦点：生态和能源之争
理由
第一，西部地区有很多人文自然景观，都是无 法复制的
比如三峡，比如都江堰；国家2/3的物种在这个地方 比如三江并流在全球独一无二，三江并流面积只占 国土面积不到0.4%，但它却拥有全国25%以上的高 等植物，动物已经达到全国的25%以上，主要是鸟 类，哺乳类和爬行类，这个区域有77种国家级保护 动物。
国内专家在评价申报世界遗产的时 给出的评价：
这个区域是反映地球演化，重大事件的关键地区， 我们青藏高原隆起，横断山脉的形成是关键的地 区，这个区域也是世界上生物多样性最丰富的地 区，名列中国17个生物多样性保护的第一位，很 多珍稀和濒危动植物的主要栖息地，是世界级的 物种基因库，中国三大生态物种中心之一，这个 地方高耸的山川和河谷构成了全球独一无二的高 山峡谷景观，汇成了北半球除沙漠和海岩以外的 各种各样的景观，这么多景观在这么小的一个区 域体现是世界少有的。
浅谈怒江水电开发（范文模版）
浅谈怒江水电开发（范文模版）第一篇：浅谈怒江水电开发（范文模版）从怒江水电开发说开去怒江是一个以丰富自然资源和极具传统民族文化特色著称的自然宝藏，是被联合国教科文组织列入“世界文化遗产名录”的自然景观，而在这里实施的“两库十三级”怒江水电开发方案刚出台便引起了巨大争议，一方面支持开发以促进经济发展，一方面反对破坏生态环境。
因此，走生态良好的文明发展道路，用科学发展观的恩想统领环境开发与可持续发展的大局势在必行。
我国是个资源大国，在过去几十年的开发利用中，我国经济得到了迅猛发展，由开发带来的社会经济效益也远远超过开发项目本身，但同时，开发对生态环境的破坏等一系列问题日益突出，对我国社会的可持续发展带来严重隐患。
因此，为了实现工程效益和环境效益的统一，水电建设必须同生态建设结合起来，从以下措施着手，实现生态文明。
第一、严格遵循先规划，后开发的原则，确保工程方案安全可靠，经济合理，有序进行。
针对各项目开发方案要反复论证地质情况，避免对周围环境造成影响，要严格以《中华人民共和国环境影响评介法》做为依据，制定出合理的，可持续发展的方案。
第二、加大对生态移民的补偿力度，采取积极有效措施，确保百姓生活正常有序进行。
从开发项目的生产效益中按比例补济给老百姓，大力吸引投资，带动区域经济发展，并为百姓提供就业机会及服务性工作机会。
第三、明确责任，设立专用机构，对开发引发的一系列问题及时处理，避免国家利益和人民利益受到威胁基至损害。
第四、完善责任追究制，制定完善要关责任追究制，责任落实到相关部门和领导，对于违反规定要严肃处理，必须防止政府和领导的不作为。
并建立以保护生态工能为主的政绩考核标准。
“即要金山银山，也要绿水清山”，有关怒江水电开发的争议，讨论使我们越来越认识到经济发展与环境保护同等重要，因此只有深刻落实科学发展观，建设生态文明，实现环境友好型社会和结构质量相统一，经济发展和人口资源环境相协调，才能使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会持续发展。
申论高分范文(四十六)——从“怒江水电开发”说开去
从“怒江水电开发”说开去资料来源：中政申论在线备考平台水电是一种可再生资源，我国的水资源丰富，将水电发展成为地方新兴的支柱产业，将为推动社会经济发展推波助澜。
但即将实施的“两库十三级”怒江水电开发方案，一出台便引发巨大争议。
一方认为，怒江作为我国仅存的原生态江河之一，应从国家生态安全长期目标出发，使其成为国家自然遗产得到永久保护；另一方认为，怒江拥有得天独厚的地理条件，怒江水电开发将拉动当地经济发展，符合循环经济的要求。
以往水电开发工程遗留的问题使“怒江水电开发”项目陷入困局，追奔溯源，究其原因：一是过分注重水电开发带来的经济效益，忽视生态环境的考虑，导致水电开发与生态环境两者之间不能够协调发展；二是盲目跟风式的水电开发工程，没有形成科学、合理的规划模式，导致资源掠夺式开发现象严重。
水电开发应建立节约资源和保护生态环境的产业结构，增长方式，消费模式，形成循环经济发展模式，在全社会牢固树立生态文明理念。
推进水电开发工程，环保生态是前提。
水电建设必须与生态建设结合起来，实现工程效益和环境效益的统一。
一是在不宜进行水电项目建设的国家自然保护区、世界遗产去、国家生态功能区等生态脆弱区，禁止进行水电开发建设和其他的大型工程建设，彻底改变“技术经济最优”的工程目标，建立保护生态功能为主的政绩考核标准。
二是遵循先规划，后开发的原则，严格前妻工作审查的基础上实施开发，确保工程方案安全可靠、经济合理、可持续发展。
推进水电开发工程，资源解决是关键。
在生态脆弱及生态具有特殊价值的地区，资源开发要遵循可持续发展原则。
一是充分利用资源优势，带动当地经济发展。
怒江地理条件优越，处于国内、国际交通要道的枢纽位置，有利于资源输出，可以利用较小的投资产生较大的回报。
二是完善自然资源的法律保障体系，美国设立国会立法，强化对自然资源的合理开发利用，形成节约资源的良性循环机制，提升可再生能源比重。
水电开发项目兼顾生态效益、社会效益统一发展，建设资源节约型、环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活，实现社会永续发展。
从怒江水电开发 说开去
从怒江水电开发说开去自改革开放以来,环保问题一直伴随着经济的发展而成为我国发展进程中的一个沉重话题。
以我国西南部的怒江为例,在支持水电开发和反对水电开发之间一直存在着众多的争议。
而争议的焦点主要集中在老百姓的脱贫问题、泥石流和地震问题、利益分配问题、能源战略等相关问题上。
在这场争论当中,我们不断地在“保护”与“开发”之间徘徊着,似乎还没有找到一个明确的答案。
改革开放的春风,彻底改变了我国的经济实力,电力体制改革以后,终于有电力企业愿意开发这里丰富的资源了。
怒江人民满心欢喜的认为苦日子终于熬到头了。
不料,个别极端环保分子却打出“为子孙保留世界上最后的生态河”的口号。
怒江和世界上其他江河绝没有什么本质的不同,它不可能是什么脱离现代社会的原生态江。
据了解,在怒江的上游源头西藏境内的那曲地区,已经建有两座电站,而缅甸已经在怒江的下游萨尔温江规划了三座水电站,其中一座水电站已经开始了施工准备。
在水电开发带动当地经济发展这样关键的问题上,有人专门利用历史上遗留的移民问题大做文章。
一些人对三峡、大朝山、小湾这样的刚刚建完或者正在建设的工程的移民情况只字不说,偏偏极力渲染我国移民标准更改之前的漫湾移民如何如何。
实际上, 漫湾移民生活水平大幅度下降的也只是个别情况, 即便事实的确如此,漫湾这种低标准补偿的情况也已经不可能再出现。
至于说水电开发将破坏怒江的“三江并流”这一世界遗产保护地。
申报世界遗产的云南省有关部门向公众解释说,申报遗产时就已经考虑到这一点,“三江并流”的保护地域在2000米以上,而水电开发都控制在2000米高程以下。
实际上移民问题是一个复杂的社会问题,它除了和具体工程的补偿标准等技术、方法问题有关以外,还与社会发展水平、文化传统、道德理念、社会体制的大环境等等问题相关。
水库移民尽管可以从工程建设中得到足够的相应补偿,但是移民还是不可能脱离中国社会的大环境。
中国农村普遍存在的三农问题,不可能在移民问题当中得到彻底解决。
从‘怒江水电开发’说开去
从‘怒江水电开发’说开去坚持生态文明建设，提高生态文明水平，是贯彻落实科学发展的必经之路。
近年来，自然资源的开发利用问题受到人们的广泛关注，特别是怒江水电开发一事，争议颇多。
因此，我们认为，在倡导可持续发展的今天，坚持经济与环境协调发展的工作机制，多策并举，合理适度开发利用自然资源刻不容缓，势在必行。
怒江是我国的自然遗产之一，针对怒江水电资源开发这一观点，有支持的，也有反对的。
支持者认为，我国的水能资源丰富，开发水电符合循环经济要求，让电力成为地方新兴支柱产业能促进怒江经济发展，并且开发投资小、回报大，对解决老百姓的生活问题具有战略意义。
但反对者认为，开发怒江会破坏当地的生态环境、传统民俗文化和人们的生活方式，无法提高怒江老百姓的生活，甚至加剧污染，移民问题也不能轻易解决，开发后会丧失国家环境影响战略评价依据，开发方案在移民安置、地址情况等方面缺乏科学论证，西方国家开发失败的教训也给我们敲响了警钟。
怒江水电开发一事与其他自然资源开发利用事例具有相似之处，都突出了如今环境保护过程中急需解决的问题。
针对如何合理正确开发自然资源，应从多方面着手解决：1、建立健全有关自然资源开发利用的法律法规，使自然资源的开发利用有法可依、有章可循。
2、设置专门的自然资源开发管理机构，行使监管职能，采取多种措施，保证自然资源开发的有效进行。
3、树立慎重对待生态问题的意识。
严格遵循先规划、后开发的原则，保开发方案安全可靠、经济合理，有序推进开发工作。
在生态脆弱区，严格控制开发，建立以保护生态功能为主的政绩考核标准。
在不宜进行资源开发利用的地区，禁止开发建设，将开发利用与生态建设结合起来，实现经济效益和环境效益的统一。
4、加大对资源开发地区居民或移民的扶持力度。
按照中央财政直接拨款、不足的部分由地方政府依据实际情况协调解决的原则来进行财政投入，保障居民、移民正常的生产生活，提高他们的收入水平。
5、借鉴国外开发成功的经验，吸取国外开发失败的教训，保证开发的顺利进行。
利益集团视角下的公共政策论证过程分析——以怒江水电开发为例
文章从影响公共政策制定的利 益集 团出发分析其对怒江水电开
发 政 策 的 可行 性 和 最 终价 值 目标 的 论证 。
民生的问题 ， 不考虑微观经济层面上的利益分歧 ， 只考虑宏观上 的关于怒江 水电开发的可行性 和最 终价值 目标选择上 的分歧 。 所以本文从 以官方利益集团为代 表社 会各界广泛参与而形成 的
【 摘要 】 自国家发改委 主持评审 了水 电勘 测设 计单位 完成 的
《 怒江 中下游流域 水电规划报告 》 以来 ， 江水 电开发 工程 受到 怒
了政 府 、 策 专 家 、 会 团体 、 共舆 论 和 社 会 群 众 的 广 泛 关 注 。 政 社 公
利益集团是公众政治活 动的基本单位 ，是公众参与 的重要 途径 ， 是利益表达的代表 。 社会中谈及到的利益集 团一般是涉及
一
二 政 策 的 制定 过 程 一 公
《 政策科学》 为 ， 认 政策过程为政 策制定——政 策执行—— 政策评估——政策监控——政策终结与周期这样一个过程。其 中政策的制定是政策过程的开始 ， 是政策科学 的核心主题 。 政策 制定又包括政策议程 、 方案规划和政策合法化三个方面。 政策议 程就是 政治组织尤其是政府确定政策的轻重缓 急 ，即公共问题 怎样引起 了决策者注 意；怎样 的现实问题引发了决 策者之间的 意见分歧。科布赫爱尔德将政策议程定义为 ：那些 被决策者选 “ 中或决策者感到必须对之采 取行动 的要求构成 了政策议程 。 确 ” 定 了议程之后就 要提出解决公共 问题 的方案规划 ，最后将方案 合法化成为具有权威性的政策 ， 使之得到有效执行。
年 ９月 １日起《 中华人 民共和 国环境 影响评价法》 将正式实施 ，
解决怒江问题有关政策发展思路
“怒江问题”有关政策、发展思路与发展措施一、什么是“怒江问题”五个概念怒江问题的由来：2004年3月1日23时,中央电视台一频道新闻调查栏目中播出了“怒江选择”节目,一场源于怒江水电之争的大讨论就此拉开了序幕,引起了国家和社会各届的高度关注;在国务院西部办和其它国家有关部门的高度重视下,一项发端于怒江之争的“怒江问题”课题研究就此启动,2006年12月,国务院总理温家宝对“怒江问题”作了专门的批示,于是“怒江问题”正式被上升到国家层面来解决,至此,“怒江问题”完成了由产生到国家化的全部历程;怒江问题的实质：首次提出“怒江问题”这一词是国务院西部办副主任王金祥同志;2005年5月王金祥同志到怒江调研时首次提出,“‘怒江问题’是西部边疆少数民族贫困地区的一个缩影,必须采取特殊的措施加以解决,并为类似地区提供有益的借鉴”;按照温总理的批示,“怒江问题”就是怒江发展思路和发展措施的问题;综上所述,“怒江问题”的实质就是怒江的发展问题;怒江问题的含义：第一、怒江问题首先是一个州情认识的问题,怒江州情简单地说用“三困”概括,即：条件性贫困,素质性贫困和富集资源欠开发的贫困;第二、“怒江问题”是中国西部边疆少数民族贫困地区具有代表性的通性问题;具有边疆、资源、民族、贫困、宗教与交通问题的通性;第三、“怒江问题”是发展思路和发展措施的问题;第四、“怒江问题”必须采取特殊的措施加以解决;第五、“怒江问题”对于中国西部地区来说具有类似示范和类似借鉴的作用;怒江问题的构成要件：怒江问题有三个构成要件,一是怎样破解怒江干部群众的素质性贫困；二是怎样破解怒江的条件性贫困；三是怎样开发怒江的优势资源;破解怒江问题的核心就是要解决三个难题;怒江问题的特性：怒江的发展问题是整个中国西部地区普遍存在的通性问题,这是怒江问题的普遍性;将怒江放入西部地区中进行特性比较,发现怒江有区别于其它西部地区的个性特征,这就是“四小、四多、一大”,即小交通、小民族、小人口、小经济,多民族、多文化、多宗教、多生态,大资源;这里需要特别强调的是,怒江有旅游,有色金属、水电、饮水、生物、建筑石材、体育七大类世界级品位的资源,怒江人均占有的资源量是云南平均水平的4倍,是全国平均水平的11倍,是西部类似地区的6倍;外界提起怒江的知明度,往往只想起怒江的旅游、矿业、水电、生物这四大资源,而怒江的饮水资源、建筑石材资源、体育资源的世界品位性往往不被外界提起,而这三大资源恰恰是怒江区别于其它西部地区的优势资源;怒江受西印度洋季风、东太平洋季风、北喜玛拉雅寒流三大气流的影响,气候环境十分特殊;独特的气候使得独龙江的降雨量是怒江的3倍,是澜沧江的6倍,是金沙江的10倍;怒江的降雨量是澜沧江的2倍,是金沙江的4倍;在三江并流地区中,唯有怒江州被世界科学家称为是“气象万千”和“气象天书”的地区;据不完全统计,怒江州境内由怒江两岸按“非”状注入怒江的,能开发中小水电的河流就有128条之多,这在世界大江大河中是绝无仅有的,从这个意义上讲,怒江可堪称为“世界江河之母”;而这128条的怒江支流,均为达到饮用水标准的河流,在水危机和水污染不断加剧的世界背景下,在“南水北调”世纪工程的地位日益突显的时候,水安全和水危机已被提到国家的议事日程,这128条的无色河流必将成为国家的生命大动脉和国家水资源基地,怒江州也因此而成为国家水安全保护基地;在怒江大峡谷和澜沧江大峡谷中凡有山的地方就有统片岩和夹片岩,其储量占整个山岩结构的27%,这两种片岩或青、或灰、或绿、或黄,柔韧度极高,可钉、可切,装璜中可铺、可贴、可盖,在国际建筑装饰材料正走向生态潮流的时候,是上等的建筑装璜材料;在整个怒江大峡谷中大理石占整个山岩结构的14%,其中具有与有色金属同等价值的是彩花大理石,具有与宝石同等价值的是羊脂玉和青花玉,以上建筑石材资源和工艺石材资源,不管是储量,还是开发价值均能成为国家级的生态建筑石材基地;怒江特殊的地质地貌造就了许多诸如登山、滑雪、滑冰、飘流、攀岩、蹦极、越野车赛等体育竞技资源,是国家天然的体育竞技馆;可以申报成为国际体育竞技基地和国家体育竞技基地;二、怒江问题的破解现状两种现状“怒江问题”作为新鲜事物,自它产生之日起就不断在探索中得到了发展,经州委州政府多年艰苦卓越的努力,已经准确地把握了“怒江问题”的内涵、发展脉络和工作主线,然而,当前“怒江问题”的破解仍存在两种不良的现状,第一是各级各部门对破解“怒江问题”的认识不到位;各级各有关部门提供的材料存在着：调查研究的少,凭空想象的多；真实可靠的少,虚拟造假的多；有的属于思路不清、措施不力；有的属于贯彻落实不力,根本没把心思放在“怒江问题”的破解上;根据州委州政府提出的“二次跨越”思路,“怒江问题”就是怒江二次跨越的“爆破筒”,为什么这样说呢要回答这个问题必须让我们先回到怒江问题的定义上来,“怒江问题”实际上是怒江发展的问题;按怒江问题的构成要件来回答,那就是怎样破解怒江的素质性贫困怎样破解怒江的条件性贫困怎样开发怒江的优势资源按怒江问题的严格定义去回答,那就是,怒江的州情是什么怒江应该发展什么怎样发展采取什么措施借用国家的什么扶持政策笔者认为,只有全州上下一致准确的把握以上问题,怒江才有突破性发展的局面;回顾怒江问题的发展历程,就不难发现我们的短项在哪里我们是否准确完整的把握了怒江州情我们是否找到了一条准确、完整、到位的发展思路有没有找到一个发展怒江的非常规手段第二是对“素质性贫困”处理不力,或忽视了“素质性贫困”的动力作用;在我们更多地在考虑条件性贫困和优势资源开发的同时,往往忽视了人的素质性贫困问题;段书记多次强调,在怒江问题中素质性贫困才是第一位的问题;按照马克思主义生产力的观点,在生产力的三大要素中,劳动者这个人的因素始终居于第一位;再好的发展思路,再好的发展措施最终还是要由人去实施;素质性贫困一般的讲,有2个要素,一个是思想贫困,这就是人的观念是否与时俱进的问题,这更多的是关系到人的策划力问题;一个是能力贫困,这就是人的能力与执行力的问题;解决人的素质贫困实际上就是解放生产力的问题;战国时的秦国首先推行了商秧变法,最先建立了人才激励机制,最先建立了能力与富贵挂勾论功行赏的制度,最先解决人的素质性贫困问题,解放了生产力,使秦国列于诸候发展的制高点,最终荡平了六国,完成了统一中国的大业;而西方国家在用坚船利炮打开中国大门之前,最先推行了资本主义自由经济,解决了人的素质贫困问题,解放了生产力,最终能用坚船利炮横扫世界;沿海发达地区也不便外,纵览历史、横观世界,在怒江问题中,要破解人的素质性贫困问题,必须解决以下三个难题：一是领导干部人才化的问题,二是领导干部按能选拨的问题,三是领导干部按功取酬的问题;党政领导干部任用条例中“特殊人才破格任用”、“能上能下、注重实绩”的规定能有效解决以上三个问题;问题是该条规定没有明确的下文,尚无制度化的东西,这就是制度创新的问题,也就是用制度创新的方式将人才激励机制进一步明细和制度化;那么,试问目前盛行于全国的“领导干部公推”,盛行于云南的“四项制度”,“解放思想大讨论”,盛行于昆明的“责任追究制度”等有没有解决了人的素质性贫困问题呢笔者认为,有触动但效果不明显;那么,怎样才能破解人的素质性贫困问题简言之,那就是建立“责岗连带管理”制度;笔者于2003年向州委建议的怒江特色化经济建设总体思路——一个品牌、二个基地一文提出建议推行“责岗连带管理”制度,具体内容笔者将在下文中进一步阐述;三、破解“怒江问题”面临的机遇与挑战六大机遇、六大挑战六大机遇：1、国家推进西部大开发带来的机遇；2、国家“西电东送”能源战略带来的机遇；3、国家“南水北调”水安全战略带来的机遇；4、国家破解“怒江问题”带来的机遇；5、云南旅游“二次创业”带来的机遇；6、国家加大“老边少穷”地区扶贫力度带来的机遇；六大矛盾六大挑战：1、国家加大“怒江问题”的重视与我州“怒江问题”课题研究滞后之间的矛盾;2、交通制约与招商引资及产业发展之间的矛盾;3、优势资源大开发与生态保护之间的矛盾;4、国家和省加大对怒江旅游开发的重视与怒江旅游品牌策划滞后之间的矛盾;5、怒江大峡谷国家公园的建设与怒江大峡谷大项目开发如水电、矿业等之间的矛盾6、优势资源大开发与怒江领导干部素质贫困之间的矛盾;四、破解“怒江问题”的途径和方法四个途径借势国家西部大开发和云南旅游“二次创业”来解决“怒江问题”,这是破解“怒江问题”的前提；争取将怒江列为中国西部大开发的实验示范区,这是破解“怒江问题”的关键；加快推进怒江发展思路和发展措施的课题研究,尽快找到怒江发展的出路,争取国家采取特殊手段措施解决怒江的发展问题,这是破解“怒江问题”的核心,实现怒江“二次跨越”,最终达到怒江与全国同步进入小康社会的目标,这是破解“怒江问题”的目的;五、破解“怒江问题”的思路发展思路、一个品牌、六个基地发展目标七大支柱产业：打造一个品牌：即怒江大峡谷“三江并流”国际知名旅游品牌构建六个基地：国家级有色金属基地国家级水电能源基地国家级饮水战略资源基地国家级多样性生物资源基地国家级体育竞技训练基地发展步骤三步走二年立项,六年建设,八年建支柱;六、破解“怒江问题”的措施发展措施六十七项1、项目带动措施50个项目该措施解决的是条件性贫困和优势资源开发的问题；其中交通项目和旅游城镇建设项目属于怒江发展的起步项目,其它水电、生物、建材、饮水、体育等项目均为怒江发展的引爆项目;交通项目12个：即一场、二纵、三横、六达,一场就是怒江民用机场建设项目;二纵就是怒江线的六丙二级公路280公里和沧江线的河西至营盘段的油路改建149公里;三横就是横跨三江的贡德公路新建93公里；丽兰公路丽江石鼓——老君山——兰坪通甸新建80公里；福金公路丽江金庄金沙江可至中甸—丽江黎明景区——兰坪大羊场景区——兰坪罗古箐景区——河西接维兰公路可至维西——中排澜沧江——碧罗雪山老窝山景区——怒江——高黎贡山月亮山景区;属于品牌策划,建设总里程尚未评估;六达就是景区的旅游通达公路,跃进桥至片马景区的油路改建92公里,贡山至独龙江景区的油路改建96.2公里,兰坪拉井镇至富和山景区油路改建33.9公里,丙中洛至迪麻洛景区的油路改建12公里,匹河布来至碧江旧城景区的油路改建17公里,老窝崇仁至喇玛窟景区的油路改建78公里;生物资源开发项目4个：受垂直气候的影响,怒江生物资源极其丰富,仅高等级植物就有3600多种,其中高黎贡山大杜绢等14种植物可按花本植物进行规模化种植培育,其中五味子、董宗树等8种植物在规模化种植培育后开发成保健食品；其中厚朴、贝母等51种植物是以克计价的名贵药材；独龙牛属于国家级的牛种,世界上属于独一无二,以上四类生物资源可规模化开发,开发成名贵花品、保健食品、名贵药材、高端食品,按公司+农户+基地+市场的经营模式进行经营,在国际市场上是独树一帜的品牌;旅游城镇建设项目7个：一期项目4个,即六库赖茂新城区开发项目、丙中洛阿络腊卡的旅游城镇建设项目由贡山县城迁址新建,位于第一湾右坡,通甸旅游城镇建设项目,独龙江旅游城镇建设项目;二期项目3个,即石月亮乡、中排乡、金顶镇等3个旅游城镇建设项目;水电大电开发项目2个：怒江流域梯级水电开发项目和澜沧江流域梯级水电开发项目;生态建筑石材开发项目2个：大理石建筑石材开发项目和夹片岩建筑石材开发项目;国家饮水战略资源开发项目2个：“南水北调”工程连接项目和怒江128条支流引水保护工程项目;国家体育竞技项目7个：嘎娃嘎普雪山登山项目、石门关攀岩项目、怒江漂流项目、听命湖滑雪滑冰项目、滇藏汽车越野项目、石门关蹦极项目等7个项目;旅游品牌7个项目：第1个是月亮山世界岩雕石刻艺术博览园项目,该项目的品牌效应将远远超过昆明世博园,将吸引世界各国媒体的视线,聚集世界眼球,聚集国内国际资金,聚集世界文化精英,聚集世界经济、文化、体育、地理、历史的精粹,将创下旅游知名“之最”,属景区品牌项目;经过策划、融资、建设、营销、宣传、创A等品牌创建活动,可打造出世界一流的旅游品牌;属于品牌创建一步到位模式;第2个是三江并流旅游线路品牌项目,该项目就是要构建三江并流旅游直通线金沙江—丽江金庄北可至中甸、南可至丽江—丽江黎明景区—兰坪老君山大羊场景区—兰坪老君山罗古箐景区—河西接维兰公路北可至维西,南可至大理—中排沿澜沧江—碧罗雪山老窝山景区—怒江接六丙公路,北可至西藏,南可至保山,东到下关—高黎贡山月亮山世界岩雕石刻艺术博览园,该三江并流旅游直通线翻越三大名山高黎贡山、碧罗雪山、老君山、三大名江怒江、澜沧江、金沙江,穿越八种气候带,可串接游览五大景区的山峡江河、湖瀑林草、雪域丹霞、民族、宗教文化等十六种类型的旅游风光;是丽江、兰坪、维西、中甸环线,丽江、兰坪、大理环线,丽江、兰坪、福贡、贡山、德钦环线,丽江、兰坪、福贡、泸水、保山、大理环线四条环线的交汇线,实现了旅游线路的套环效应;其品牌效应可达到世界旅游之最,是永不逊落的旅游新星;该项目只要公路一打通就等于完成了一半的品牌构建,只要三江直通线一打通,不愁没人来开发三江并流线中的四大景区;第3个项目是独龙江千溪百瀑朱罗纪森林公园景区项目,说它是朱罗纪森林公园,是因为独龙江大峡谷的物种是地球上唯一躲过第四纪冰川严寒浩劫的,唯一保存完整的,唯一未受现代化文明冲击的物种;说它是千溪百瀑,是因为独龙江大峡谷分布有千百条溪瀑,为溪瀑景观之大集成,为溪瀑地质博物馆;独龙族被誉为是“化石民族”,是从“时光隧道”走来的民族,独龙族的发展史是活着的人类社会发展史,从这个意义上讲,独龙江又是人类“朱罗纪”公园;独龙江景区的品牌效应创下了物种、千溪百瀑、民族历史之“最”;独龙江的旅游开发,尤其要体现保护性开发原则;具体的说,就是不能建高等级油路,只能建四级油路,且只用于生物产业开发;旅游通道必须依靠高起点规划,建造“百里览车”世界之最的旅游索道,作为独龙江旅游的第二个吸引物,是独龙江旅游品牌的主要构件,是独龙江旅游的最大卖点;览车一打通就等于完成了2/3的品牌构建;“百里览车”工程是独龙江旅游景区的核心;观景台均布局在览车经过的山头制高点,为个性化景观式观景台,是“了望塔式”的建筑,各观景台由览车一一串接;第4个项目是千湖老窝山景区项目,其品牌价值在于碧罗雪山高海拔地区的千湖沿碧罗雪山山脉分布有七十多个湖泊与湿地、与雪域、与草甸、与冰川、与瀑布、与森林万亩杜鹃林、与稀有花卉构筑成一幅人间仙境;同上,金福丽江金庄—福贡三江并流直通公路一打通等于完成了一半的品牌构建,属于公路先行,招商两步到位的建设模式;第5个项目是怒江大峡谷百里多样性文化生态旅游长廊项目,属于旅游线路品牌项目;该线路品牌串接了独龙江景区、丙中洛景区、月亮山世界岩雕石刻艺术博览园、碧江旧城景区、片马景区、澡堂会景区、喇玛窟景区七大景区,北可到西藏、随着贡德线、三江直通线的打通,东还可到维西、德钦、丽江、大理,西可进缅甸,南可达保山,是滇藏、缜缅、环香格里拉三条旅游线的交汇线,既可感受自然旅游,也可体验体育竞技、多民族、多文化、多生态、多宗教的人文旅游,是自然与人文大集成的理想旅游线路;在整合扶贫资金的条件下实施沿江景观生态村的发展计划,届时怒江大峡谷不仅是世界级的旅游线路品牌,还将会成为世界级的多样性文化和多样性生态乡村旅游品牌;据不完成统计,中央和省每年安排到怒江的各项扶贫资金约为两仟多万元;用该项资金发展乡村旅游是符合扶贫用途的,是集扶贫、新农村、生态保护、特色旅游于一体的特色化的旅游发展之路,该发展模式国内尚属首次;这里,笔者需要特别提上一笔的是,为什么笔者在本文里只字不提“国家公园”呢国家公园有三个条件：一是生态系统尚未受到人类的影响和破坏；二是政府已采取措施阻止人为对生态系统的影响垦、采、居,三是允许开发旅游;这就意味着在怒江大峡谷内,如果要申报国家公园,那么除保护生态和开发旅游外,有利于怒江发展的事我们什么也不能做,属于金山银水的优势资源我们还能开发吗第6个项目是泸水登埂澡堂会景区项目,该项目的品牌价值在于,傈僳族是世界上唯一将澡堂浴活动作为自己节日的民族,在澡堂会特定的场所,傈僳族是世界上唯一将男女同浴视为圣洁的民族;登埂澡堂会早在明朝前就已经开发并已形成一定的节庆规模,其唯一性还在于澡堂会是集康体、体育、竞技、歌舞、商贸于一体的民族盛会;澡堂会这个民族文化遗产在六库电站开工建设后将会消失,在这个情况下进行抢救性开发使本项目成为先行开发的项目;其开发思路是,将登埂澡堂会址整体搬迁上移至公路西侧的山体空地内,在山体崖侧数十米高处挖山建畜水池,并人造数十米高度的悬崖,池内泉水沿崖奔泻而下,形成可创世界记录高差的人工温泉景观瀑布,瀑下空地开发成集景观、竞技、康体、娱乐、歌舞、商贸于一体的旅游景区;第7个项目是丙中洛冷泉景区开发项目,该项目的品牌价值在于冷泉这种旅游资源世界上仅存四处,而丙中洛冷泉就是世界上仅存四处之一;属世界级的旅游财富,更是国家级的旅游财富;本项目开发后,在怒江大峡谷中与登埂澡堂会形成南北呼应的世界级冷热泉体旅游景观;旅游精品7个项目：丙中洛景区项目、碧江旧城景区项目、喇玛窟景区项目,富和山景区项目,片马景区项目,银坡河景区项目,百花岭多声部无伴奏文化旅游景区项目,大羊场景区项目,罗古箐景区项目;2、政策推动措施六项制度解决的是素质性贫困的问题本措施旨在建立服务于优势资源开发和项目建设的,政策环境宽松的党政规章体系,主要是制定各项优惠政策、建立各项激励机制,以期达到推动招商引资工作和项目建设工作的顺利进行;更主要的是以法规形式规制经济建设中的各种挑战与各种利益矛盾：制定并出台怒江州招商引资促进办法、怒江州优势资源开发与文化生态保护协调发展办法、怒江州水电移民安置办法、怒江州党政领导干部责岗连带管理办法、“怒江问题”若干政策、发展思路与发展措施、怒江州优势产业项目目录等;3、服务便商八项措施解决素质贫困问题服务便商措施旨在构建服务型政府,将政府的各项服务措施制度化,以便全心全意为投资者的发展服务,为投资者提供更优惠的政策,更宽松的环境,更周到的服务,树立怒江亲商、爱商、便商、安商、富商的,廉洁高效的政府形象;具体的服务措施是：一是建立优势资源开发和重大项目党政领导一把手挂牌督办制度；二是建立项目审批一站式限期办结制度；三是在招商局内建立外商投资项目审批中介服务机构；四是在招商局内建立外商公司注册中介服务机构；五是在招商局内建立项目咨询中介服务机构；六是在基础设施和优势资源所涉及的部门内建立项目办和外商服务机构及服务制度；七是在州委内设立基础设施和优势资源开发领导小组,书记任组长,州长任副组长;下设旅游品牌创建办公室、生物产业办公室、水电产业办公室、饮水战略资源基地办公室,体育竞技基地办公室、生态建筑石材产业办公室、矿产业办公室等七个办公室,各办公室的主要职责为产业策划和产业构建及项目争取;在州人民政府内部成立项目综合管理办公室;其主要职责是项目推介、项目宣传、项目管理、项目实施、项目考核、项目监督等工作;八是筹建隶属于州人民政府正处级的旅游开发公司,作为招商引资和项目建设及融资开发的企业平台,借调行政事业单位人员,开展市场化、企业性质的旅游开。
公共政策分析方法案例三篇
公共政策分析方法案例三篇公共政策分析方法案例一篇本案例取材于《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2023〕10号），内容是国务院针对近日部分城市房价恶性趋势反弹的现状，要求各有关部门要根据本通知精神，加快制定、调整和完善房地产市场的相关政策措施，各司其职、分工协作，加强对各地的指导和监督检查；各地区、各有关部门要积极做好房地产市场调控政策的解读工作，以维护和推进我国房地产市场平稳、健康发展。
一下是运用公共政策学对于这项通知的案例分析：一、政策本质和特征此案例中，国务院针对近期部分城市房价、地价又出现过快上涨势头，投机性购房再度活跃状况，发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，这一政策的本质体现了我国政府采取宏观调控手段，对社会利益进行分配和调整，以加强房价的监管和控制，推动我国房地产市场持续、健康、稳定的发展。
而此项通知经由国务院进行发布，具有强烈的政治性、权威性和强制性，它一经发布，便体现着国家意志，是政府对我国目前房地产市场恶性发展现状态而执行的强制经济政策干预手段。
二、政策系统的构成及环境政策系统的构成：在我国，国务院是最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关，它获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对我国社会价值进行权威性分配。
因此，它作为这项关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知的发布者，是此项政策的直接主体，在政策系统上属于政策制定系统，居于政策系统的核心地位，组织和领导着整个决策过程，并对最终这项通知进行发布执行。
与之对应的是作为政策客体的各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，这些政府机关和职能部门是国务院发布此项通知时所指向的对象，它们分别具有各自的功能，具有不同的社会分工，它们之间在市场监管和住房问题上必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。
这些政策客体在政策系统中属于政策执行系统，在国务院发布此项通知后，将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果，按照各自的分工，根据通知要求自主开展工作，以确保政策目标的实现。
从怒江水电开发说开去(对比)
从“怒江水电开发”说开去怒江、澜沧江、金沙江这一“三江并流”自然景观是我国宝贵的自然奇观，这里有着丰富的自然资源和人文资源。
尤其是怒江地区，一些地方还保留着原始社会的痕迹，有58.3%的区域面积纳入自然保护范围而不能开发，因此没有支撑地方经济增长的支柱产业，人们长期生活在贫困线下，是国家最贫困的地区之一。
国家针对贫困地区出台了大量政策和措施以提高人民的生活水平，改善生活质量，但补贴式的财政支持虽然救得了急，但就不了穷。
授人以鱼不如授人以渔。
充分利用怒江丰富的自然资源，建立水电站成为人们热议的焦点。
对于建立怒江水电站存在两种截然相反的观点。
一方认为建立水电站能增加财政收入，扩大就业，使群众脱贫致富，提高经济水平；一方认为水电开发是对当地资源的掠夺，不仅不能实现经济的发展，反而加剧环境恶化，库区移民的生活得不到有效的保障，返贫、致贫现象严重，而西方一些国家已经禁止开发水电项目。
争议双方争论的实质是经济发展与环境保护的矛盾问题。
鉴于怒江已不再是原生态河流，完全不开发保持原生态已不现实，关键和如何合理有效利用当地丰富的自然资源，促进经济发展。
一是详细调研，科学论证怒江水电开发的可行性。
国内外的实践已经证明不注重客观实际，盲目建立水电项目会对生态环境造成不可逆的巨大破坏。
因此，对于怒江水电开发项目要详细论证其可行性。
不仅要从经济角度考虑，更要从生态角度考虑。
充分考虑水电站项目对当地生态造成的影响，考虑库区居民迁移后的经济收入、生活习惯，住房、医疗、教育、保障等民生问题，杜绝出现返贫、致贫现象发生。
二是充分利用当地的自然资源和人文资源优势，发展旅游业，提高绿色gdp比重。
首先利用当地独特的人文资源，举办形式多样的民俗文化节、旅游周等活动积极宣传传统文化，建立特色文化产业；二是深入挖掘当地文化价值，建立特色文化歌舞团，编排特色文化表演剧，组织开展文化交流活动，引入市场化运作机制，将文化价值转为经济价值，同时将传统文化发扬光大。
怒江建坝案例分析
(三)“ENGOs 介入政治协商”阶段
二、科学决策中的民主参与问题
• （1）、公众的科学素养对民主参与决策的影响 • 据英国公众理解科学专家杜兰特教授说，“许多公共政策都与科学有 关，如果未经有科学知识的公众讨论就出台，那就不会存在真正的民 主决策” ，这说明参与公共政策或科学决策需要有科学素养的公众。 公民的科学素养水平低毫无疑问会影响他们参与决策的能力。但是， 我国公众科学素养水平低并不一定意味着所有的人都没有参与决策的 能力。科学素养公众与人口统计变量进行关联分析表明，经济和教育 程度与科学素养呈正相关趋势。我国是一个经济发展十分不平衡的国 家，在一些发达地区，公众参与科学议题决策和公共事务决策的能力 已经达到必需的水平。从各个国家的经验来看，等待公民达到所需素 养不是很好的决策，重要的是，政府和有关学术团体应该主动进行促 进工作。也就是说，要通过有组织、有措施的、积极的策略推进公众 对科学的参与能力的提高。
三、怒江大坝建设折射的地方政府 决策中的公众参与
• 怒江大坝建设的决策过程在一定程度上 反映了我国地方政府决策过程中公众参与 的一些实际情况。缺位、越位和错位状况 在这里也得以充分显现。
• 1· 弱势的利益相关者在决策过程中的缺位。 2· 政府在选择参与者时的越位及潜规则在决 策过程中的强势作用。 • 3· 专家在参与决策过程中的角色错位。 • 4· 非直接利益相关者的介入,这是怒江水电 站决策比较特殊的一面,因为怒江水电站涉 及环保问题。
从怒江水电开发说开去
从“怒江水电开发”说开去（政论）我国水能资源蕴藏量丰富，居世界第一位；而实际利用率不足25%，远低于发达国家50%—70%的水平。
当前我国经济保持高速增长，对能源的需求越来越多，能源的缺口也越来越大，开发水电成为我国解决能源需求无可替代的选择。
开发水电是一件利国利民的事，完全可以实现国家、地方、人民及相关工程建设者、管理者、电力使用者多方面共赢的局面；但怒江州政府提出的开发方案为什么自公布之初就引起了巨大争议呢？首先，我们必须明确，经济发展一定要走符合国情的道路，选择什么样的发展模式，必须符合一个国家、一个地区的具体情况。
发达国家之所以停止水电开发，是因为这种资源利用方式已不符合当地的情况；而怒江水能蕴藏丰富，其他可利用资源贫乏，具备“靠水吃水”的条件，当地整体发展水平和群众生活处于全国最不发达的行列，对于水电开发的要求十分迫切。
因此，开发水电理应成为促进怒江经济社会发展的首选。
其次，我们必须明确，开发水电的根本目的是改善人民群众生活，这是党和政府执政为民的本质要求。
云南漫湾水电站之所以建成后引发一系列问题，群众的生活状况未能得到改善，就在于违背了水电开发的根本目的，没有实现和维护好群众利益。
因此，政府在做出水电开发及一切事关民生的决策过程中，一定要坚持正确方向，以改善人民生活为根本目的，始终实现好、维护好、发展好当地人民群众的根本利益。
这是做好水电开发工作的前提。
再次，开发水电必须遵循科学规律，注重资源开发与环境保护的统一。
要看到水电具有可再生性，但资源是有限的，一切资源都有枯竭的可能。
开发水电要量力而行，也要适度而为，不能超过当地资源可承载的极限。
怒江州政府的“两库十三级”方案，是对资源的一种掠夺性开发方式，必须对方案加以调整，更合理地进行规划，既充分利用资源，又为资源循环再生和未来发展预留空间。
还要看到，怒江是一条原始生态保持相对完好的河流，要充分重视这笔生态财富的巨大价值，一定要将开发水电与保护环境统一起来，尽最大可能保护河流生态及两岸自然遗产，避免水电工程对周围环境的破坏。
政策制定案例分析
政策制定案例分析
方案规划的原则来看 民主参与 相对于社会公众而言，作为国家一项重大的规划其制 定、评审是在一种封闭的状况下进行的。 进行可行性论证的专家独立性较差。 没有广泛征集社会公众的意见，尤其是专家的意见。 因此这样一种缺乏民主参与的规划很难保证其具有科 学的理性。
政策制定案例分析
政策合法角度看 国家发改委将通过的《怒江中下游水电规划》上报国 务院审批的过程就是政策合法化过程。 政策合法化体现了决策民主化科学化。 正是在这种政策合法化过程中，公众才得以有效参与， 各种不同的意见才得到了表达。从而弥补了在规划阶 段民主的缺失。作为决策者合法化过程中充分发扬民 主，慎重吸纳少数反对者意见，保证了决策的民主化 科学化。
政策制定案例分析
从政策议程角度看 本案例中的政策问题是怒江中下游水电站建设问题 这一问题是国家根据经济的发展和能源建设的需要直 接提上政府议事日程的，属于政策议程的内在提出模 型。 在水电规划公布后，社会公众对国家这一重大项目表 现出极大的关注，相当一部分专家学者、民间环保组 织通过各种渠道表达了反对意见，引起国家环保总局 的高度关注，打乱了云南省怒江州政府的计划，使得 中央决策者更慎重的考虑。在这一阶段，政策议程更 接系统协调性 作为政策制定者的中央政府，在方案规划的过程中必 须要兼顾不同利益的诉求，要把地方经济脱贫致富的 局部利益与国家生态安全的整体利益相结合，要使眼 前的短期利益与子孙后代的长远利益相统一，中央政 府叫停水电站建设的慎重之举，说明了水电规划必须 要具有系统性,要很好地实现全面、协调、可持续发展。
政策制定案例分析
方案规划的原则来看 现实可行性 单从经济角度看，规划通过，怒江可以引进1000多亿 元的水电开发资金，加上建成后每年10个亿的税收， 相对于现在怒江州全年的财政收入只有1个亿，显然会 带来巨大的经济效益。但在环保可行性上方案争议较 大,仍被中央叫停。说明方案规划的可行必须是全面的 可行，即政治、经济、技术、生态等方面的可行。 。
从怒江水电工程观察我国的公共政策制定
从怒江水电工程观察我国的公共政策制定
楼佳维
【期刊名称】《大连干部学刊》
【年(卷),期】2009(025)003
【摘要】怒江水电开发工程的起起落落,涉及到了公共政策的制定问题.通过分析,从中可以看到我国公共政策制定过程中所存在的问题,以及发生的变化和进步.【总页数】2页(P28-29)
【作者】楼佳维
【作者单位】南京大学,公共管理学院政治学系,江苏,南京,116013
【正文语种】中文
【中图分类】D601
【相关文献】
1.新合作主义的利益协调机制探析——作为一种公共政策制定模式的观察 [J], 卢汉桥;刘承栋
2.从怒江水电工程观察我国的公共政策制定 [J], 楼佳维
3.怒江左岸小型水电工程地质环境适宜性评价 [J], 胡建刚;刘勇平;姜海波
4.利益集团对我国公共政策制定影响机制分析 [J], 王璐瑶
5.网络舆情传播对我国政府公共政策制定的影响 [J], 王天宇
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从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。
国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。
官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。
高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。
此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。
由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。
这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。
从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。
因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。
近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。
一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。
怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。
历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。
怒江水电站开发引发了激烈的政策争论。
2003年9月，《人民日报》社记者赵永新一篇题为《为子孙保留一条生态江》的文章开启了长达十多年的怒江水电之争。
2003年9月3日，在国家环保总局主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，民间环保人士汪永晨和来自云南大学的何大明等学者对怒江建坝发出抗议。
2003年10月25日中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，汪永晨征集了62位科学、文化、新闻、民间环保人士反对建坝的联合签名，引起社会关注。
2004年1月，北京市海淀区人大代表李小溪就怒江事件上书国务院总理温家宝。
不久后，温家宝在国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。
”温家宝批示后，怒江总体规划和环境评估均未获国家认可。
2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作回京后，再次批示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。
经过几年短暂的蛰伏，怒江水电站开发再次进入公众视野。
2007年9月，国家发改委《可再生能源中长期发展规划》明确将怒江列入2020年以前建设的重点水电基地之一。
国家能源局发布的《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源“十二五”规划》将马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为“十二五”时期重点开工项目。
2013年1月1日，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，要求深入论证、有序启动在怒江中下游规划建设赛格、六库、亚碧罗和马吉水电站的“一库四级”开发方案。
云南省政府2013年12月31日印发的《云南省能源发展“十二五”规划》明确“十二五”开工建设“一库四级”。
怒江水电站开发的前期准备工作也一直低调在进行。
云南华电怒江水电开发公司成立了六库水电站筹建处、赛格水电站筹建处、亚碧罗水电站筹建处和六丙公路建设公司4个下属单位。
六库、赛格、亚碧罗、马吉四个电站和流域开发的主要配套工程已开展相关前期和筹建工作。
2010年10月23日，六丙公路一期工程南坝怒江大桥破土动工，六库-丙中洛公路全长292公里，计划总投资150亿元，是怒江水电最重要的基础工程。
2012年2月23日，怒江马吉水电站前期工作专家座谈会在昆明召开，邀请了国内著名水电专家参加。
马吉水电站是怒江中下游水电规划先期开发的“一库四级”项目中的龙头水库电站。
2013年10月17日，六丙公路一期工程怒江大峡谷隧道顺利贯通，标志着六丙公路一期工程取得阶段性胜利。
怒江水电站开发，经过前期的争论吸引国务院总理批示之后进入调整期。
怒江水电开发从2003年的“两库十三梯”开发方案经过修正后变为2013年的“一库四级”，决定这一政策变化的主要原因在于决策过程中的利益相关者的地位、资源和影响力之间的差异，以及不同政策参与者之间复杂的互动与博弈。
二、怒江水电站开发政策过程中的利益相关者分析公共政策研究先驱拉斯韦尔指出，公共政策是一项包含目标、价值和战略的大型项目或规划，政策过程包括各种共识、需求和期望的规划、宣传与执行。
公共政策的实质是对价值和利益的权威性分配，因而会对不同利益相关者产生不同的利益受益(受损)效应，一般可将其分为政策的利益受益者、受损者以及利益无涉者或利益中立者。
怒江水电站的利益相关者可分为两大阵营，一是政策受益者，二是政策受损者和中立者。
前者包括发改委、云南地方政府以及华电集团;后者主要由环保部、新闻媒体、环保NGO和专家学者等构成。
作为政策受益者的建坝派是体制内的重要决策参与者，在整个政策过程中占据比较有利的位置;“反坝派”的实力不能与建坝派相比，因而只能采取舆论媒体造势和上书等方式来影响决策结果。
(一)政策受益者：怒江水电站开发中的建坝派1.水电开发主管部委。
怒江水电站的开发方案是由国家发改委、能源部(能源局)和水利部门负责，他们是怒江水电站开发中重要的政策倡议者和推动者。
在能源部水电开发司1991年编制的《中国水力资源图集》关于“云南省大中型水电站位置图”中，怒江流域设计了6个电站，总装机容量为1090万千瓦。
1999年，国家发展计划委员会根据我国能源现状，决定对怒江进行开发，拨出一定资金，由水利水电规划总院牵头，用招标方式确定了北京和华东勘测设计研究院对怒江中下游的云南境内的水电规划。
2.云南各级地方政府。
云南省政府、省发改委、怒江州政府以及下辖的县政府基于自身经济发展的考量成为水电站开发的重要支持者。
怒江水电开发可为地方政府带来看得见的税收，推动经济发展，提升发展政绩。
2003年11月3日怒江计委办公室主任赵振中接受媒体采访时指出，怒江全部梯级电站建成后，每年地方财政收入将增加27亿元，仅怒江州每年地方财政就将增加10亿元;与此形成鲜明对比的是，怒江全州地方财政收入仅为1.05亿元。
因而，积极寻求与华电集团合作，推动怒江水电站开发建设成为上至省政府、下至州政府和县政府的重要战略任务。
3.怒江水电站的建设者华电集团。
由中国华电集团公司投资51%、云南省能源投资集团有限公司投资20%、华润电力控股有限公司投资19%、云南省电力投资有限公司投资10%的云南华电怒江水电开发有限公司于2003年7月10日成立。
根据《国家能源局关于澜沧江等流域水电开发有关事项的通知》精神，华电怒江公司全面负责怒江中下游河段(云南境内)梯级电站开发。
早在2003年春节后，华电集团就开始参与怒江流域水电开发。
当时华电集团总经理贺恭与云南省主要领导交换意见，决定开发怒江水电。
2003年3月14日，华电集团与云南省政府签署《关于促进云南电力发展的合作意向书》，云南省政府支持华电集团开发云南电力资源，支持怒江开发。
(二)怒江水电站开发中的反对者与强势的中央部委和地方政府以及国企电力巨头华电集团相比，怒江水电站的反对者显得有些弱势，但他们却运用有效的策略打了一个漂亮的阻击战，尽管无法阻止怒江水电站的最终上马，还是延阻了怒江水电站的快速推进。
国家环保总局在怒江水电站的建坝问题上比较谨慎，成为体制内的反坝者。
环保总局通过各种方式来呼吁，唤起更高级别官员和更多公众对这一问题的关注。
2003年9月3日，国家环保总局在怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会上对怒江建坝提出了激烈抗议。
让人意外的是云南省环保局的态度，他们是与云南省政府保持同一立场，支持怒江水电站开发。
在民间，随着环保意识的觉醒，越来越多的环保NGO投入怒江保卫战。
绿家园、云南大众流域、自然之友等环保NGO通过讲座、论坛等形式积极宣传怒江水电站开发的种种危害。
专家学者是怒江反坝运动的另一支重要力量。
著名河流专家、云南大学亚洲国际河流中心主任何大明教授是最先反对开发怒江、呼吁“为子孙保留一条生态江”的专家。
还有专家通过个人途径去北京“上书”，2004年3月，林业专家沈孝辉通过全国政协委员梁从诫将《保护天然大河怒江，停止水电梯级开发》和《关于分类规划江河流域，协调生态保护与经济开发的提案》提交给全国政协委员和全国人大代表。
2011年2月，四位地质界专家——中国地震局地质研究所研究员徐道一、核工业北京地质研究院研究员孙文鹏、中国科学院地质与地球物理研究所研究员朱铭和中国地质大学教授李东旭以联名信方式上书国务院领导，从地质研究的角度反对怒江水电开发，再次引发公众关注。
民主党派和政协委员也对怒江水电站开发进行质询。
2004年2月13日，云南省政协九届二次会议上，省政协委员、民盟云南省委副主委戴抗对怒江流域的开发提出质询，认为水电开发应与整个流域的可持续发展统筹起来，未经统筹规划的水电开发，将会对怒江流域的生态和社会带来巨大影响。
这些民间力量通过实地调研、召开论坛、在媒体上呼吁，给领导上书等多种方式对怒江水电站的决策过程产生了一定影响。
三、从官僚决策到多元参与怒江水电站的开发决策过程，建坝与反坝力量都参与其间，利益争夺和政策博弈异常激烈。
从怒江水电站开发的前期规划到2004年遭遇大规模质疑与反对，再到温总理的批示以及暂停，在这个阶段，可视为反坝派的初步胜利。
从2003年的“两级十三梯”到2013年将水电开发规划改为“一库四级”方案，怒江水电站的开发建设在低调准备与国家决策层面双重推进。
从怒江水电站的开发决策过程可以窥见中国公共政策模式的细微变化。
公共政策模式变迁需要考察决策主体的变化。
美国著名政策学者金登将公共政策的参与者分为政府内的参与者与政府外的参与者。
如果按照这个分类标准，怒江水电站的开发决策中，政府内的参与者主要有国务院、发改委、能源部、环保部、云南省地方政府及其各职能部门;政府外的参与者则包括专家学者、舆论媒体、环保NGO以及水电开发企业华电集团等国企巨头。