中央银行金融监管问题的改革研究

业监管的模式之下，我国设立的中国银 监会、中国证监会、中国保监会分别承担 了 银 行 业 、证 券 业 、保 险 业 的 监 管 职 责 ， 在此基础之上，中国人民银行并未、也不 能够完全脱离监管工作。2004 年 2 月 1 日开始实施的 《中华人民共和国中国人 民银行法》 第三十一条规定： “中国人民 银 行 依 法 监 测 金 融 市 场 的 运 行 情 况 ，对 金融市场实施宏观调控，促进其协调发 展。”如何在当前的金融监管体系之下监 测金融市场、协调监管机构，以及中央银 行是否领导金融监管工作是必须要明确 的问题.
【8】 B.Benanke&M.Gertler.Monetary Policy and Asset Volatility. NBER Working Paper7559，Feb.，2000.
（作者单位：成都理工大学工程技术 学院经济系 / 长江师范Βιβλιοθήκη Baidu院经济与工商 管理学院）
2010/06 总第 418 期 53
（一）金融监管模式与机构的设立 在金融监管模式、机构的设立上两 个国家有所差别，美国一直采用“双层多 头”的监管格局，所谓“双层”是指联邦和 州 均 各 设 有 金 融 监 管 机 构 ，所 谓“ 多 头 ” 是指联邦设立多种监管机构。此外，司法 部、证券交易委员会(SEC)、国家信用合作 管理局(NCUA)等机构也都从各自的职责 出发对商业银行进行监督和管理。英国 则维持着英格兰银行、金融服务局和财 政部组成的“三驾马车”分工格局。作为 美国的中央银行，美联储在防范和化解 金融危机方面发挥着重要作用。在美国 新一任政府提出的金融监管改革方案 中，顺应混业经营的发展趋势，强化了美 联储对金融市场系统性风险的监管。英 国在金融监管改革中成立了金融稳定委 员会，对于金融监管机构自身的监管进 行强化。 （二）金融监管体制中的盲区管理 金融危机的出现表现出了金融监管 体 制 中 的 盲 区 ，如 对 冲 基 金 、私 募 基 金 、
理论与实践
中央银行金融监管问题的改革研究
安起雷
一、中央银行金融监管的变革 中央银行在 20 世纪初对货币的发 行逐渐统一，由此承担起了金融监管的 主要职责，成为最早的金融监管当局。在 20 世纪 30 年代之前，金融监管主要目标 是 提 供 一 个 稳 定 和 弹 性 的 货 币 供 给 ，防 止 银 行“ 挤 兑 ”现 象 的 出 现 ，中 央 银 行 通 过进行货币的垄断发行主要承担起了金 融监管的角色。20 世纪 30 年代以后，随 着金融危机的爆发，中央银行金融监管 主体的地位进一步加强，金融监管重点 转移向银行体系稳定性的管理和维护。 到了 20 世纪 60 至 70 年代，新兴的金融 市场不断涌现出来，金融创新展现出前 所未有的活力。随着金融自由化理论逐 渐形成并不断得到推广，与此相对应的 金 融 监 管 主 体 也 开 始 呈 现 出 多 元 化 、分 散化的形式，金融监管职能逐步从中央 银行中分离出来。在这一时期的监管核 心更注重提高银行业的活力和效率。在 20 世纪 70 年代以来金融不稳定性呈上 升趋势，金融危机频繁出现引起了人们 的重视，重新提出了金融监管对系统性 风险的防范，而针对出现的综合化经营 的超级金融机构，部分国家建立起针对 相应机构的监管部门，中央银行在强化 独立性的基础之上将监管职能分离出 来，由独立于央行的综合监管机构承担， 即所谓的央行分拆模式。 金融监管的变革主要涉及中央银行 在金融监管中职能的转变，这一转变的 主要原因主要包括以下几个方面： （一）虚拟资本与金融危机 由于虚拟资本扩张与金融危机的加
（二）几大监管机构缺乏有效合作 早在 2000 年 9 月，中国人民银行曾 与证监会、保监会简历监管联席会议制 度，这一制度虽旨在建立监管合作机制， 但是由于当时混业经营的趋势不明确所 以未能发挥协调监管机制的作用。在 2004 年 6 月，银监会、证监会、保监会三 方共同签订了 《在金融监管方面分工合 作的备忘录》，明确了三方在金融监管机 制中的职责分工、信息收集与交流、工作 机制等内容，其中建立了三方共同参加 的监管联席会议机制和经常联系机制， 在监管执行、信息共享等方面提出了与 财政部、中国人民银行进行密切合作，共 同维护金融体系的稳定和金融市场的信 心 。《在 金 融 监 管 方 面 分 工 合 作 的 备 忘 录》 中提出的监管联席会议机制和经常 联系机制为监管三方的合作协调提供了 有力的平台，但是这种机制只是分业监 管体制之下加强沟通的制度安排，各机 构间缺少深层次的合作探讨，常常起到 问题时候总结而并非事前预警的作用。 例如，银监会在报国务院的《中国银行业 监督管理委员会关于制定 〈提高银行监 管有效性中长期规划〉有关情况的报告》 中就曾提出， “银行监管机构与其他相关 部门的职责划分不够明确。例如，在对国 有 金 融 机 构 和 金 融 控 股 集 团 的 监 管 、对 部分交叉性金融产品和金融业务的监 管，以及对高风险金融机构的处置等领 域，还存在模糊地带”，希望“建立银监会 与国内其他相关部门的有效协调合作机 制，推动国内监管机构之间的多层次、多 渠道的实质性合作，加强对银行业、证券 业、保险业交叉业务和金融控股公司的 统一协调监管”。 （三） 对金融创新的监管法制尚不 完善 监管机构之间的合作包括信息沟通 和监管协调.受到金融创新的推动，我国 出现了许多创新性的金融机构，如金融 控股公司等，对其监管在法律体系中尚 不完善，而这也对混业金融监管提出了 更高的要求. 目前包括中国人民银行在
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【4】 吕江林 货币政策与资产价格关系研究
述评[J] 经济学动态 2004 (05) 【5】 易纲 王召 货币政策与资产价格[J] 经
理论与实践
房地产基金、投资银行等方面，完善金融 监管制度就意味着对于这些金融产品进 行更加严格的管理。在美国体现最为明 显的是次贷危机中出现的金融创新产 品，如住房抵押贷款创新产品、资产证券 化创新产品等。对于部分金融创新机构 与产品来说，金融监管缺失或是信用评 级机构失效问题仍然存在。为了建立完 整的金融监管体系，美英两国推出了不 同的改革策略，美国积极推行强调系统 性风险管理职能的机构，而英国则更加 注重监管机构之间的协调治理。近期在 美国爆发的高盛银行信用危机体现出了 目前美国金融监管上存在不足与漏洞， 奥巴马带领的美国政府已经针对此案在 华尔街准备开始一场更加彻底的金融监 管改革。
重，中央银行在金融危机风险面前没有 足够的能力进行救助，主要原因为其角 色是最终贷款人，中央银行必须权衡公 共资金使用的成本和效益，注意防范救 助行动可能对货币稳定目标带来的消极 影响，以及可能产生的严重道德风险问 题，所以近年来中央银行分理监管职能 趋势逐渐扩大。
（二）金融危机的频繁出现 自 1980 年以来的 20 多年里，在国 际货币基金组织的所有成员国之中有 133 个国家，其中包括发展中国家和工业 化市场经济国家，以及所有转轨国家，在 不同的阶段都曾经历过金融领域的严重 危机，所涉及国家综述几乎占成员国的 3/4。金融危机的出现促使着全球对强化 中央银行独立性、加强金融监管的呼声 的提高。 （三）存款保险制度与政府救助行动 存款保险制度和政府的救助行动为 中央银行职能的转变提供了必要条件。 存款保险制度在美国的出现导致了中央 银行的金融监管职能中的一部分分离， 转由存款保险机构承担 （如美国联邦存 款保险公司 FDIC）。在政府救助方面，由 于中央银行在危机管理中曾经借助的私 有银行、跨国银行等机构出于各方压力 不能给予有效援助，危机的管理只能借 助于政府财政资金。2008 年 7 月，美国 的次贷危机爆发正是由美国国会众议院 和参议员出台救市议案，由美国财政部 提供信贷进行援助。 二、国外金融监管改革的经验 近年来由于金融混业经营的趋势所
（三）金融监管的国际合作 金融危机让国际社会对金融领域的 进行了深刻反思，维持国际金融环境稳 定与完善国际金融规则迫在眉睫。在二 十国集团匹兹堡金融峰会上二十国集团 领导人就曾达成一致意见， “加强金融监 管，将对冲基金和信用评级机构等所有 可能引发系统性风险的金融市场、金融 产品和市场参与者都置于适当的监管和 监督之下。”同时在峰会的各项成果中， 有两点共识也对金融监管提出了更高的 要求。首先，金融业整体杠杆率将下降， 各方就提高金融行业资本充足率标准达 成共识；其次，改变金融集团化运作模 式，对于具有系统重要性的一类金融控 股公司进行高标准、更严格的监管。二十 国集团的国民生产总值约占世界的 85% ，由金融峰会推广开来的各项金融 监管合作机制必将带领世界领域内金融 监管的改革与进步。 三、金融监管中的体制问题 金融监管体制模式主要包括分业监 管体制、集中监管体制以及不完全集中 监管体制，我国目前采取了分业监管体 制.金融监管曾经是中央银行的重要职能 之一，但随着金融监管工作从中央银行 中逐步分离出来，中国银监会、中国证监 会、中国保监会分别承担起了开展相应 行业监管的工作.分业监管的体制在一定 时期符合我国基本国情，但伴随着金融 业 的 不 断 发 展 和 金 融 机 构 的 多 元 化 ，我 国金融市场呈现出了混业经营的趋势， 而目前的金融监管体制也暴露出了一些 问题. （一）金融监管中央银行角色不明确 目前，我国的金融监管体制不健全， 中央银行在金融监管中的角色难以明 确，曾经承担我国金融监管核心责任的 中国人民银行是否应该重新展开金融监 管的主要工作尚存争议. 在分业经营、分
政策和资产价格之间关系的研究，为货 币当局正确解读资产价格波动所反映的 信息进而制定和实施合适的货币政策提 供依据，从而使得货币政策在新的经济 环境下能够准确、有效的发挥其价格稳 定并促进经济增长的功能。
参考文献：
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济研究 2002 (03) 【6】 连平 资产价格应成为货币政策的重要
参考因素[N] 21 世纪经济报道 2009- 10- 10 【7】 Bernanke， B.， &M. Gertler. Inside
the Black Box: the Credit Channel of Monetary Transmission， Journal of Economic Perspectives， Vol.9， No.4， Fall， 1995.
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2008 年间我国资产价格出现了剧烈波 动，上证综指从 2007 年 10 月至 2008 年 10 月跌了 73% ，房地产市场从 2008 年 下半年开始出现持续低迷。虽然资产价 格剧烈波动是由国内外各种宏观因素综 合作用的结果，但是与央行从 2007 年 1 月至 2008 年 8 月连续 15 次上调存款准 备金率的从紧货币政策也是分不开的(连 平，2009)。一些国内学者的实证研究表 明，资产价格波动已成为影响我国货币 需求、消费与投资的重要因素。这些事实 表明，我国货币当局在制定和实施货币 政策时必须充分考虑资产价格变动的影 响。同时，我们要进一步加强对我国货币
束以及金融危机管理的经验影响，许多 国家对于中央银行的金融监管角色给予 了新的定位，中央银行不再完全脱离金 融监管工作，而是全部或是有选择的部 分恢复金融监管权力。发生于美国的次 贷危机为金融监管的失误敲响了警钟， 美国、英国等国家纷纷提出新的金融监 管改革政策，中央银行重新肩负起到金 融监管的主要职责。美、英提出的兼容监 管改革方案主要体现出三个方向：监管 主体的确定、监管范围的扩大、监管合作 的加强。