论行政法律关系的产生

论行政法律关系的产生

袁曙宏方世荣

内容提要行政法律关系的产生可分成潜在的产生与实际的产生两种形态。两者产生的条件是不同的:前者是指在现实生活中出现了什么情况,就自然应适用规定的行政法律关系模式;后者是指在前一种情况的基础上,主体还要有积极的主张,并督促一定权利义务关系的实际运行。作出这种区分的意义在于:它可以使人们在一定的法律事实发生后积极地按照法律规定的权利义务关系去主张应有权利,否则就不能及时有效地用法律武器保护自己;它强调了当事人的行为对实际形成行政法律关系以及对明确、固定各自权利义务并催促实现权利义务的重要性和必要性;它还可以促进行政法律关系理论的完善。

关键词行政法律关系产生

袁曙宏,国家行政学院法学部教授106089

方世荣,中南政法学院行政法系教授430074

立法设定行政法律关系主体之间的权利义务,规定理想化的行政法律关系的模式,最终是为了使其得以实现,否则,这些设定或模式都是一纸空文。但行政法规定的行政法律关系的模式并不等于行政法律关系的产生,更不等于行政法律关系的最后实现。

一、行政法律关系的两种产生形态

行政法律关系的产生,是指因法定事由出现后,行政法律关系的主体之间按法定的权利义务模式(即行政法律关系模式)形成必然的权利义务的联系。但这种联系又可分为应有联系和实有联系两种情况。应有联系是指当某种条件具备后,主体双方就自然形成一定的权利义务关系,无论主体是否意识到,或者主体是否承认它。如公民一旦取得达到应缴纳税款的收入,税收机关就与之自然形成应有的法定征纳税关系,无论公民是否知道或承认自己有应纳税的义务,或者无论税收机关是否已主张公民必须缴纳税收。实有联系是指当某种条件具备后,主体双方在自然形成一定的权利义务关系的基础上积极主动地主张这种联系。实有联系是有意识、有行为的联系,是人们付诸实际的联系。在这里,将两种联系分开是有重要实践意义的。应有联系是实有联系的基础,但应有联系是理想状态的,从某种意义上讲是理论上的联系。有时它可以实现,如公民在双方权

利义务自然形成后主动履行了自己的义务。有时它可能永远得不到实现,如公民不知自己已得到的收入应当纳税,税务机关也不知公民已有这一收入;或者公民知道自己的收入应当纳税,但没有申报致使税收机关不知道,由于税收机关不知道而未予主张和处理,这就使双方应有的权利义务关系只具理论意义,而实际上无法实现。实有联系是人们有意识、有行为的联系,因而是人们积极要求实现的联系,通常它能最终得以实现。如一旦公民取得应纳税的收入,税务机关就告之应有的征纳税关系已经形成,积极主张自己的征税权利和公民纳税的义务,要求公民按法律规定履行纳税的义务,这种积极主张的行为使双方的权利义务联系成为实有的联系并促成其最终实现。显然,实有的权利义务联系比应有的权利义务关系更重要,也更有意义。

以上述两种联系的不同为标准,我们可以将行政法律关系的产生分成潜在的产生与实际的产生两种形态。

行政法律关系潜在的产生,就是人们之间形成的只是应有的权利义务联系,即在行政法规定的某种情况出现后,人们依法应当具有的权利义务关系。行政法律关系实际的产生,则是人们之间已经形成的实际性的权利义务关系。过去人们研究法律关系的产生时并不区分两者,似乎权利义务关系只要产生就万事大吉,结果导致不能细致观察权利义务的产生与权利义务的实现之间的不同过程,而且对促使权利义务关系的最终实现也不能产生积极的意义。

行政法律关系潜在的产生与实际的产生在要求上是不同的。

潜在的产生只要求具备以下两个条件:

第一,行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件;

第二,适用这种模式的条件实际发生。条件一旦具备,则主体间就自然具有了模式规定的权利义务关系,即双方的行政法律关系就潜在地产生了。

实际的产生则必须要求具备以下三个条件:

第一,行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件;

第二,适用这种模式的条件实际发生;

第三,主体一方或双方以其行为积极主张适用这种模式,确认各自的权利义务并催促行使权利和履行义务。主体积极主张适用某种权利义务模式的行为,如权利主体以自己的行为开始主张自己的权利和对方的义务,并催促义务一方及时履行义务。这种主张权利可能是立即向应履行法定义务的一方主张,也可能是通过一个拥有法定权力的国家机构,借助国家权力向应履行法定义务的一方主张。此时,行政法律关系就是实际的产生。

应当看到,行政法律关系潜在产生的条件与行政法律关系实际产生的条件之间的差别确有区分的意义。前者指的是在现实生活中出现了什么情况,就自然应适用规定的行政法律关系模式;而后者则是指在前一种情况的基础上,主体还要有积极的主张,或者说要积极明确权利义务关系并督促一定权利义务关系的实际运行。两者的这种差别过去人们常常不注意。如有的学者这样表述一定的行政法律关系的产生:/严重自然灾害引起国家救济灾民的行政法律关系的产生0[1]。笔者认为,这一说法中所指的/产生0,如果是指国家与灾民之间因出现严重自然灾害而应当具有救助权利义务关系是正确的,但如果是指国家与灾民之间已经发生了救助权利义务关系,则是不正确的。这里就有一个未区分行政救助法律关系潜在产生的条件与行政救助法律关系实际产生的条件的问题。以下略作分析。

适用法定的行政救助法律关系的模式是有条件的,即/法定情形0出现才应当(仅仅是应当)适用这种关系模式作出处理。这里的所谓/法定情形0,就是指有了一定的法律事实(如发生灾害)。但这种/法定情形0所带来的还只是/应当0适用行政救助法律关系模式而已。这种应当性不等于行政救助法律关系实际就产生了。在本属/应当0而当事人并不知道的情况下,行政救助法律关系就不能实际产生。具体地讲,严重的自然灾害发生本应产生国家与灾民之间的行政救助法律关系,但仅此是否就实际上产生了国家救济灾民的行政法律关系呢?当然不是。如在不知灾害发生的情况下,国家是不可能实际形成与灾民的救助关系的。这时,只有当灾民报告了灾情并积极主张国家对自己的救助义务时,国家与灾民的行政救助法律关系才实际上形成。这也就是说,能适用行政救助法律关系模式的法律事实出现,并不必然使行政救助法律关系实际产生。如果人们不积极主张自己的权利或要求对方履行义务,这时的法