新农村建设中的农业支持与保护对策研究

新农村建设中的农业支持与保护对策研究
新农村建设是一项长期和艰巨的任务，是党中央为全面落实科学发展观、统筹城乡发展、解决“三农”问题作出的重大战略举措，在“十一五”时期，我国政府部门应积极调整和完善农业保护与支持政策。

一、支持与保护农业政策存在的问题
(一)财政支农资金稳定增长的内在机制尚未有效建立
从根本上讲．建设社会主义新农村就是通过对国民收入的重新分配，来改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中的劣势地位，从而兼顾广大农民的切身利益。

近几年我国财政支农支出逐年增加，2006年财政资金按照中央一号文件“三个高于”(即国家财政支农资金增量要高于上年。

国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年)精神的要求加大对农业的投入力度。

但是，财政支农支出占财政总支出的比重一直较低，并且呈现出明显的下降态势(见表1)。

长期以来我国财政对于农林、水利等项目的投入很大，这些溢出效益显著的项目受益对象不单单是农业，可是长期以来一直统计在农业投入中，在一定程度上夸大了财政对农业投入的规模，如果将这部分支出剔除出去，政府财政直接投入到农业领域的资金总量会更小。

若剔除农林水利气象等事业费支出，近年来国家对农业的投入只占财政支出的3％左右，随着农业经济结构调整的不断深入，农村经济发展的资金需求呈现刚性增长态势，再加上财政对农业的欠账，因此，相对于农业需求而言，财政支农资金的供给还远远不足，财政支农支出的力度仍然不够，没有从根本上扭转农业在国民收入分配中的不利地位。

建设社会主义新农村，是中央政府和地方政府共同的责任，尽管这几年中央采取了一系列措施来保证财政支农投入的不断增加。

但这些措施并未得到很好地执行，尤其是到了县乡两级，由于地方财政困难和农村债务等各方面的原因，执行到位非常困难。

如2004年6月，国家审计署发布的全国50个县财政支农资金审计调查结果显示：接受审计的50个县挤占挪用财政支农资金4．95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10％。

另外，近年来我国财政支农支出数额的迅速增长，在很大程度上是因为国债资金的投入，而国债规模的扩张从长远看是不可持续的。

我国加入
WTO后。

在严峻的国际竞争环境中，农业面临着艰巨的结构调整任务，政府财政支农支出总量与当前农业发展任务很不相称的状况亟待改进。

(二)支农资金部门条块分割，难以发挥合力
从宏观层次看．我国现行的农业管理体制仍然带有明显的计划经济色彩，基本上是农业投资、农业生产、农业研发、农产品流通、农产品消费等分别归属于不同的部门管理。

这种部门分割的管理体制，造成了生产与市场、科研脱节。

投入分散重复等弊端，严重影响了政府对农业的宏观调控和财政支农资金的规模效益。

财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间还没有形成一个有效的协调机制，产生了不良后果：一是部门职能交叉，一项政策措施的贯彻执行往往牵涉多部门，多环节，周期长。

人浮于事。

推诿扯皮现象严重。

二是导致农业支持和保护力量分散。

缺乏整体规划，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。

三是农业支持和保护过程中间损耗大。

(三)财政支农资金投入结构不合理
我国近几年财政农业支出中，用于农林、水利和气象等事业费支出的比例已经超过60％，财政支农资金用于主管部门自身支出的比例偏高，而农业建设性资金投入不足。

在农业的建设性支出方面，由于地方政府有追求政治目标最大化的倾向，表现在财政对农业基础设施的支出中绝大部分是水利设施建设支出，财政资金过多地投入到了本该由市场机制发挥作用的生产经营性领域。

而一些该由政府投资的领域却出现“财政缺位”现象，一些具有生产战略性、对农民具有发展意义的纯公共产品供给不够。

如农村的社会保险、社会保障和医疗保障等制度性公共产品供给不足；农业科研与推广等政府服务性领域的支出比重较低。

对照WTO农业协议。

政府在农业方面的公益服务支出包括农业科研、农业推广咨询服务、培训服务、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证服务等支出均属于绿箱政策，不受约束，不需要进行削减。

由此可见我国目前实行的“绿箱”政策支持项目还存在不少空缺，支持力度还很不够。

(四)财政支农支出的项目绩效管理比较滞后
目前我国财政支农资金的管理制度在逐渐规范和完善，但财政支农资金“重申报、轻管理”的现象仍然存在，项目绩效管理尤其滞后。

具体表现在：一是各级财政部门和主管部门缺乏财政支农项目的基本统计信息。

对项目实施和资金使用情况难以进行及时有效的反馈、评估，不利于资金的统筹安排和使用，从而影响了资金整体效益的发挥；二是项目实施管理缺乏严格的责任制，由于政府财政的支农投入是无偿的，项目实施单位对资金的使用效果缺乏责任心和压力：三是主管部门缺乏对项目绩效管理的动力。

由于目前的农业项目申报和审批时还难以把新项目的申报与原有项目的绩效挂钩，致使项目单位和主管部门往往把精力集中在申报项目的“包装”上，而对现有的项目疏于监管。

二、完善我国农业支持与保护财政政策的思路
(一)建立农业投入稳定增长的良性机制
整合政府支农财力资源，对现有的农林水利部门以及农业综合开发办、扶贫办、西部开发办等机构进行统筹设置，明确财政支农的职责分工，调动各级政府增加农业投入的积极性。

要明确各级政府支持保护农业的职责分工，对于关系全国农业发展的重大项目，如大型水利设施和跨地区性的大型农业基础设施、重大农业科研成果推广、农业信息化体系、国家级农业龙头企业和农业专业合作经济组织试点等，国家财政应加大支持力度。

对一些区域性中小型农业基础设施建设、生态环境保护以及受益面比较小的农业项目主要由地方财政支持。

这种职责分工有利于充分调动各级政府和财政部门筹措支农资金的积极性，是建立农业投入稳定增长机制的内在动力。

同时要加快农业投入的法律法规体系建设，目前，我国除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作性的条例和细则。

国家应及时研究出台一些有关农业投入和农业补贴的法规、政策，从而在法律和制度层面上保证政府财政支农的政策措施落到实处。

随着公共财政支出结构不断调整，政府对农村的直接投入不断增加。

但与新农村建设的需要相比还有差距。

政府应不断丰富和完善间接投入手段和措施，对工商企业投资农业应制定相关鼓励政策，如税收优惠、财政贴息等。

利用财政资金的“汲水”功能，引导社会资金、民间资金和外资进行新农村建设。

通过扶持农业生产管理方式的现代化，引导城市工业资金进入农业领域。

通过扶持农村金融市场体系的建设，使农村市场与城市市场对接，形成稳定增长的农业投入机制。

(二)优化财政支农资金支出结构
财政部门必须适应市场需求的变化，扶植优势产业和产品，设立农业结构调整基金，根据区域特点，发展特色经济。

从调整优化产业结构人手，选择有市场潜力、财政贡献率大的品种作为发展重点，着力培养主导农产品，形成特色基地；培植农业产业化龙头企业，强化带动效应，推动农业产业化进程，把龙头企业与生产基地建成利益共享、风险共担的经济联合体。

财政应重点支持社会化服务体系及农产品交易市场建设，推进农业生产的社会化、专业化、市场化。

建立农村社会化服务体系及市场体系，既是深化农村改革的内容，也是今后财政支农政策的重点。

在具体运作中，一方面要紧密结合区域性农村主导产业及已形成的龙头项目，大力支持联结农民和市场的社会化中介服务组织建设，尤其要重点支持立足市场、把握信息、面向农村、管理科学的国有事业单位的专业服务组织、乡村集体服务组织。

另一方面要因地制宜支持综合性农产品交易市场、网络化农村劳动力市场、系统化和规范化的农用生产资料市
场建设。

(三)加强资金管理，提高支农资金使用效率
各级政府和财政部门要根据公共财政体制的要求和WTO相关规则，对现有财政支农专项资金进行清理、归类和整合，集中资金支持农业发展的重点领域和关键项目。

提高财政支农资金使用效益。

在调整农业专项资金的同时，要按照事权与财权相一致的原则。

对资金管理部门的职权范围进行适当的划分。

同时要建立由政府主管领导负责、重大财政支农项目咨询制度。

由独立的咨询机构对项目实施的全过程进行技术指导并对项目进程进行监管，确保财政资金的重点投入。

建立并完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系，使财政支农资金的使用公开透明，避免暗箱操作，从根本上解决财政支农资金被挤占挪用问题，以保证财政支农资金使用的安全有效。

同时，国家必须加强财政支农资金监管的立法监督，使其早日进入法制轨道。

加强管理人员培训，提高管理人员素质。

要加强对财政支农资金和项目管理人员的培训，提高管理人员的业务素质。

一方面要加强国家有关法律法规和“三农”政策、WTO有关规则、WTO农业协议等方面知识的培训，提高支农资金和项目管理人员的法制观念和政策水平，使他们尽快掌握WTO知识，适应新形势的要求。

另一方面要加强财政支农资金管理和项目管理方面知识的培训。

使资金和项目管理人员掌握必要的农业生产、工程建设、项目可行性研究、财务会计、预决算等方面的基本知识和方法。

此外还要加强对农村基层干部特别是财政支农项目实施地区的乡村干部的培训。

使他们了解和掌握财政支农资金的管理制度和管理方法，加强支农资金使用的管理。

加强财政支农资金的信息系统建设，建立农业投入的绩效评估与监控体系。

及时和全面地掌握全省财政支农资金的使用动态和使用效果。

同时，建立支农资金使用问责制度。

对挪用项目资金的单位要收回资金，并按规定对责任人追究责任。

对达不到预期效果的项目要分析原因，如果是项目申报过程中弄虚作假骗得有关部门批准的，不但要追究直接责任人的责任，而且要追究部门领导和地方领导的责任。

总之，国家财政要继续按照科学发展观的要求，进一步健全顺应社会主义市场经济发展的农业财政政策体系，加强政府对农业和农村经济发展的支持、保护和调控职能，以促进社会主义新农村的建设和发展。

(作者单位：郑州大学体育学院)。