城镇土地集约利用的现状与改革方向分析

城镇土地集约利用的现状与改革方向分析

【摘要】近年来，中国各地的城镇化步伐不断加快，在保证现有耕地数量不变的前提下，城镇化和土地稀缺性之间的矛盾日益突出。在这样的形势下，我们必须在城镇化发展和建设过程中坚持合理开发并有效利用现有土地，走集约利用土地的城镇化道路。本文就城镇土地集约利用的现状及改革创新方向问题进行了简要的分析。

【关键词】城镇土地；集约利用；改革

改革开放以来，农村剩余劳动力不断向城市转移，我国城镇化水平不断提高，土地利用已成为推进城镇化进程中的一个核心问题。城镇需要发展，关键在于合理的规划和科学的布局，如何在我国人地关系相当紧张的局势下合理利用有限的土地是值得我们深究的

课题。据国家统计局资料显示，2001年，我国城镇化率为37.66% ，到2011年，中国历史上城镇化率首次突破 50%，而中国的城镇化规模已居全球第一。随着城镇化进程的不断推进，城市用地更加紧张，这就要求我们在土地利用方面，迫切需要走集约化道路。城镇土地集约利用就是在合理布局、保护耕地、可持续发展和现期的经济、技术等前提下，通过增加单位土地的资金、劳动力和技术的投入，以及改善经营管理的方式，充分挖掘土地潜力，优化用地结构，提高建成区土地的使用效率和利用效率，使城镇土地的综合效益相互协调，促进城镇土地利用结构优化和功能不断提升。

一、城镇土地集约利用的现状与问题分析

我国虽然拥有960万平方公里的国土，但是，目前我国是世界上人口最多的国家，人均耕地面积不足1.5亩，是世界平均水平的五分之二，人均耕地少、耕地后备资源不足依然是我国目前存在的现实问题。随着我国城镇化进程的不断推进，土地利用还将面临人口不断增加而引起对耕地的需求量增大和各项建设大量占用土地而使土地变得更为稀缺，加剧了人增地减的矛盾。从现状来看，主要存在着以下几个方面的问题：

（一）用地规划不合理，用地结构有待进一步调整

土地利用规划是国家对土地利用进行引导和控制的重要手段，其规划本身应该具有超前性、控制性和指导性。在土地规划中，可以反映出各类用地的比例关系，规划的好坏直接关系到土地的利用效果。从我国的现状来看，在城镇土地利用方面还存在着规划不够合理，有的地方是缺乏一个相对科学的、稳定的长远规划，有的地方是有长远规划，但是规划不够合理，甚至是盲目追求形式，贪大求全，规划脱离区域经济发展现状，因而大量浪费土地。从城镇规划的情况看，比较突出的问题是工业用地和住宅用地的比例过大，而绿化和交通用地的比例太小，这与国际上土地利用规划比较先进的国家相比，恰恰相反，土地利用比例的不合理在一定程度上造成生态发展失衡。

（二）城镇建设存在盲目性，存在非法占用耕地现象

根据国家有关部门统计，仅2010年我国国有建设用地实际供应总量为 42.82 万公顷，连续两年保持增长。1996—2007 年间，耕

地面积净减1.25亿亩，其主要原因是在城镇化过程中建设用地的增长速度过快，大量占用耕地。城市建设的盲目性，促使建设用地需求量迅速膨胀，甚至出现了非法占用耕地的现象，势必对对当地农业生产的稳定性和可持续性构成较大威胁。城镇建设的盲目性还表现在房地产业的盲目发展，一些房地产开发商为了追求自身的经济利益，借助城镇化进程不断加快的时机，大量圈占极其有限的耕地，甚至是开发建设脱离实际需求的开发区，造成大量耕地流失，加剧了建设用地和保护耕地之间的矛盾。

（三）城镇容积率和地均产出率低

据统计，截至2010年底，我国的耕地总面积已不足18.26亿亩，与18亿亩的红线非常接近，按人均只来算，仅有不到1.5亩，在世界范围来看，处于非常低的水平。我国经济每增长1% 对土地的占用量差不多是日本的8倍。目前，我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，已经超过了东京、香港等国际大都市。我国的人均面积已超过世界水平，但大部分城镇用地粗放，用地集约化程度很低，导致地均产出率低。与发达国家相比，我国城镇的容积率非常低，城镇土地没有得到充分利用。

除以上几方面外，还存在着城镇土地污染严重、生态环境恶化、土地管理制度不健全等方面的问题。总体上看，城镇土地集约利用是我国基本国情的客观要求，是缓解我国土地供需矛盾的必然选择，是促进可持续发展的重要手段，能够为城镇发展提供资金和空间，因此，我们应该在充分认识和分析我国城镇土地集约化利用现

状和问题的基础上，借鉴发达国家的先进经验，进行切实有效地改革。

二、改革方向与创新举措分析

结合我国城镇土地利用现状，应该在以下几个方面强力推进城镇化土地集约化利用的改革，创新土地利用策略：

（一）建立完善、科学的总体规划体系

对有限的土地资源，不能盲目地开发利用，要在合理规划的基础上，科学地、有计划地开发利用。土地资源是关乎国计民生的、人类赖以生存和发展的基础资料，城镇建设更离不开土地资源，各级政府应当结合当地经济社会发展实际，认真总结经验，在坚持保护耕地的前提下修订、编制好土地利用总体规划，做到外延发展与内涵挖潜的整体结合。

（二）强力推进征地制度改革，不断完善土地税收制度

我国虽然在十届全国人大通过的《宪法修正案》中对征地制度的原则性和方向性作了规定，但是，还不能够切实有效地遏制土地资源浪费问题，针对目前的情况，应该在此基础上进一步推动征地制度改革，提高耕地占用的成本，切实发挥市场机制配置土地资源的基础作用，同时，要不断完善土地税收制度，建立与集约利用土地、社会主义市场经济要求相适应的土地税收体系，规范土地流转，优化土地资源配置，提高土地利用效率。

（三）进一步完善土地储备制度，合理确定建设用地规模

建立城镇土地储备制度是城镇土地制度改革的一个创新，其基本

思路是由政府的委托机构，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发。完善城镇土地储备制度，有利于充分发挥政府的宏观调控功能、优化城市土地资源的配置、筹集资金进行城镇基础设施建设。同时，针对城镇建设中，用地粗放、不合理的现状，我们应该根据社会经济发展实际，合理确定建设用地规模，促进各类城镇用地结构和用地功能布局的合理性。

结束语

城镇化步伐的不断加快，土地资源更加紧缺，土地资源的稀缺性决定了必须在确保耕地数面积不再减少的前提下，合理开发、有效利用土地，走集约利用土地的城镇化道路。这就需要我们在城镇化过程中，对土地资源进行系统、长远地规划，恰当处理耕地保护和城镇化之间的关系，使它们既相互制约又相互促进，进而实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。