我国征地制度问题与改革建议

一、当前征地冲突的主要表现与根源

(一)主要表现：

1、征收土地易发群体性事件。

新华社的《瞭望》新闻周刊引述官方统计说，2006年中国爆发的群体性事件超过9万起，“并一直保持上升势头”。揭露了“社会底层积累的民怨不容小视”。针对2009年社会和谐稳定面临的新形势，《瞭望》新闻周刊专门邀请长期在一线采访群体性事件，素有研究的3位记者，请他们进行预测，分析形势。他们认为：2009年有可能成为群体性事件高发的年份。但是没有提出因土地征收引发群体性案件的预测，事实上2009年上半年我受理的土地案件共计85件，其中属于群体性案件的高达53件，占办案总数的62%。如大广高速河北段、河南段发生土地群体性案件高达数十起，青铜峡市城中村改造、黑河市外环东延工程均发生大规模群体性事件。

引发土地群体性事件中，有两个主要表现：一是中国农民的权利生长方式发生了变化。如果说，在改革前，以及改革后的相当时期里，农民的权利是从外部赋予的话，那么现在，农民对权利的需求更多来自自身。导致这一变化的原因是土地的物权属性已经成为农民对土地个人财产性的意识生成。有了财产意识就需要对财产保护，并进而发展成对民主、公平、公开的参与需求。二是互联网的兴起，为这种参与提供了技术手段，并进一步催生了农民维权意识和民主意识的发展。现在很多群体性事件都带有互联网的影子或影响。

要想有效解决土地群体性事件，就必须痛下决心，改变、完善土地征收制度，以化解执政者在处理土地群体性事件上所表现出来的“制度性迟钝”。有些地方政府在征地中，主动邀请律师和农民代表进行交流、座谈，有效地解决了农民与政府之间的土地利益冲突。但有了完善的法律制度，还涉及政府的职能和观念转变问题，必须限制和规范地方政府的权力和利益，实现政府利益与农民利益的统一，同时强化对官员的问责制度。

2、动用警力实施征地已成常态。

综观发生的一系列土地群体性事件，我们不难发现，人民警察都处在了冲突的第一线。青铜峡、黑河事件军动用大批身穿防弹衣，头戴钢盔的“警察”，结果很明显，土地是被强行占用了，但是埋下多少颗不满的“非稳定”的“种子”，贵州省委书记石宗源曾十分痛心地说：“一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用强制措施，决不能动不动就把公安政法机关推到第一线，更不能用专政的手段来对待人民群众。”这是发生瓮安事件后的亲身感受!

当前在处理农民拒绝征地、阻工等纠纷时，一些基层政府过度依赖于动用警力采取强制手段，这不仅不利于缓解和消除矛盾，反而不断制造矛盾，加剧了政府与农民之间的紧张关系。夏学銮说，一味地看重秩序的维护，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而为引发更大的冲突埋下了隐患。

中央纪委、监察部、人力资源社会保障部、国家信访局颁布实施的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》指出，违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分。

规定指出，违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分。造成严重后果的，对负有直接责任者，给予撤职或者开除处分;负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分;负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分。

规定指出，在信访工作中有其他失职、渎职行为，引发信访突出问题或群体性事件的，对负有直接责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分;负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分;负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分。

因瓮安事件被撤职的前瓮安县公安局长申贵荣说：“遇到群体性事件就出动警察，这种‘得罪’老百姓的事，都得我们去做……我们几乎把人都‘得罪’完了。”

政府动用警察征收土地直接表现为政府的无能，但是全国类似问题几乎每天都在发生。已经成为“强制”征收土地的常态。

3、农民阻止行为成为法律的牺牲品。

农民当遇到实施征收土地时，多是采取阻止行为，一是拒绝在调查结果上签字确认，认为自己没有签字就等于不同意征收，政府就不会占地;二是拒绝领取补偿费，认为我不领钱土地就不算卖了，政府就不敢动地;三是拒绝交付土地，认为我是承包人，在承包期限人受法律保护，政府强行占用就是侵权;四是组织全体或部分农民在地里守候，阻止征地或施工，认为土地是我们的命根子，没有答应我们的条件就不得动用土地。在整个征地过程中始终处于消极抵抗地位。拒绝签字的被政府动用的亲友等说服或找本人的行政管理方面的缺陷被震慑，最终签了字，拒绝领取补偿费的政府就采用开存折的方式，在银行给你开个户头将补偿费存入户头就算补偿到位了，拒绝交付土地的动用警力一夜之间将土地破坏，或指使村委会断水断电，不能耕种。阻止施工的按在阻止行为中的作用被公安机关拘留、刑拘，有的诉讼到法院被处以刑罚。总之，农民的一切阻止行为是消极的被消灭，积极的被判刑，最终成为法律的牺牲品。

2008年11月22日晚11时，河南省筑路公司施工队强行推倒佛善村17余亩本身存在土地权属纠纷，争议未解决的18生产队农民集体所有土地，且在被征地土地补偿费,安置费,被征地附属物有争议的情况下,全线强行施工,导致被征地农民与强行施工方多次发生严重冲突,其中2009年3月15日发生一起流血冲突,致使南乐县近德固乡佛善村杨晓辉,杨晓南,杨现民,杨朝明,杨朝香5人住院.2009年3月30日下午2点许又一次发生流血冲突,寺庄乡西寺庄村张敬富,赵子军,张俊录,张志善,张敬善,张可岭,6人受伤住进医院.且施工方招来一批手持木棒,头带安全帽40余人充当打手,强行施工。农民眼睁睁的看着自己看守了一年的土地被强行占用施工，农民被打拨打110也不能获得救助。[page]

2007年7月，卫辉市因建设需要，村民李志辉、李文平、孙清雨等村民的部分耕地被征用。因对赔偿款数目不满，李志辉提议到与被占耕地无关的工地阻止施工，借此想多讨些耕地赔偿款。于是，李志辉等3人伙同史臣等村民到工地两次将工地总电闸断开阻止施工，导致该工地正在工作的二号塔吊因突然断电失控撞坏三号塔吊驾驶舱，并将该塔吊驾驶员王