第四章：地方政府层级与条块结构

不同国家地方政府的层级比较
国名 国家结构 层级 面积（万平方公里） 人口（万人）
日本 菲律宾 土耳其
单一制 单一制 单一制
2 3 4
37.78 29.94 77.95
12685 7530 6550
泰国
越南 比利时 法国 意大利
单一制
单一制 单一制 单一制 单一制
4
3 3 3 3
51.31
32.96 3.05 55.16 30.13
• 一个国家地方政府层级的多少应视实际需 要而定，只要适合该国国情，层级的多少 并不重要。 • 层级数量与管理幅度的关系：政府层级与 管理幅度成反比，幅度越宽，层级越少； 幅度越窄，层级越多。 • 层级数量与行政效率的关系：从理论上讲， 层级数量与行政效率并不存在直接的必然 联系。
• （四）我国地方政府的层级结构
各国行政层级统计
层级 无层级 一级 两级 三级 四级以上
数量 比例
10 5.2%
32 16.8%
60 31.4%
68 35.6%
21 11.0%
• （2）从中国历史来看，少层级的年代居多。
自从秦朝产生行政区划制度，到民国末期的两千 一百年时间里，中国大多实行的是郡县制。郡县 制将全国分成有层级的行政区划，并定期向各级 派出官员进行治理。其中，县级是最为稳定的一 级，其它层级在两千一百年的历程中曾有过十分 复杂的变化，名称也多种多样。为研究方便，很 多研究者根据管理层次，将行政区划层级大致分 为三级，即县级政区、统县政区、高层政区，我 国大多数朝代是县级——统县两级制(如秦、汉、 唐初、元)或县级——统县——高层三级制(如魏 晋南北朝、隋初、宋、明)，也有少数年代是多于 这三级的多级制(如清朝)。此外，我国历史上还 出现过虚级，如唐后期的方镇、北宋的路、民国 时期的行政专员督察公署等等。根据秦至民末两 千一百年的统计，我国各种级次划分所占的年份 中，以二级制和三级制居多。
• 为什么要实行“市管县”体制？ • 中国长期实行地、市分治的行政体制，市管城市，地区管 农村，因而在经济上形成相应的城乡二元经济结构，造成 城乡隔离。 • 为了解决不同层次行政区划之间分割而压制城市经济活动 等问题，并且以城市为重心经济发展战略指导下，在 1981年全国人大五届四次会议的政府工作报告中，中国 首次提出了“以大城市为依托，形成各类经济中心，组织 合理的经济网络”的要求，在此基础上，中共中央 （1982）51号文件发出了实行“市管县体制”的通知。 此后，市管县体制发展迅速。 • 这种体制的形成，经历了从方便城市经济发展与经济管理， 到简化城乡双轨的行政管理体制而使城乡经济一体化和行 政一体化两个过程同步进行。
• 1、我国地方政府层级体制的特点： • （1）行政层级的多样化。我国地方政府层级存 在着各种体制。 • 一级制：香港、澳门特别行政区，其下未设下级 政府。 • 二级制：直辖市——市辖区 • 如：上海市——黄浦区；北京市——东城区 • 三级制：省（直辖市）——县级市、县、自治县 （市辖区）——乡、镇 • 如：北京市——昌平区——乡、镇；海南省—— 澄迈县——乡、镇
来自百度文库 2、层级的分类：
• （1）正式层级：由一级地方政府形成的层级。 • （2）非正式层级（准层级）：由一级地方政 府的派出机关在固定区域内代表派出它的地方 政府执行一种或多种职责时形成的层级。 • 构成准层级的两种情况： • A、由承担多各项管理职能的行政分治单位构 成。（行政公署） • B、由专门承担某一项、两项职能的单位，一 般为监察单位构成。
• “市管县”体制，具有相当的历史合理性，其初衷就是为了充分发展 中心城市的作用，以城市带动农村，促进城市与农村的协调发展。从 这一体制的实施看，确实使中心城市依据其相对发达的工业力量，带 动了周边的县域经济的迅速发展，缓解了省政府管理幅度过大的问题， 适应了中国改革开放初期的发展需要。有些地方甚至出现县域经济发 展速度、发展水平和经济实力超过地级市的现象。 • 市管县把具有广大农村地域的县划归城市统一领导，解决城乡分割问 题，使城乡分治走向城乡合治；通过放权开展地区分工的横向经济合 作，考虑原有县的特色和内在经济联系，建立开放性经济网络、解决 条块分割的问题，尽量促使城市行政区与城市经济区保持一致。 • 市管县在一定程度上促进了区域市场的统一和规模经济的形成，推动 了城市化的发展，也解决了中国长期以来地、市之间的虚、实不对等 的尴尬局面。 • 市管县体制在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补和联合， 有助于农村的城市化，在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之 间联系
中国历年行政层级数统计
层级 二级 虚三级 实三 级 三、四 级并 存 276 四级以 上
年数
290
610
600
350
比例
13．6
28．7
28．2
13．0
16．5
• （3）层级过多的弊端：
• A、我国由于政府层级过多、职能转变滞后 以及部门利益等因素的影响，造成大量的 地方政府职责模糊和交叉、财权和事权不 协调的现象。 • B、层级过多使各级间信息传递受阻、效率 降低。 • C、层级过多造成省以下财政体制差异过大， 也容易造成财政截流，增加政府运行成本。
• B，从历史传统看，在明清两代600多年的时间里，省县 之间一直存在一级政府（府或州）。帝制结束后，采用的 省县两级体制，不得不采用设置省政府分支机构专区行政 公署
•
• C，20世纪80年代，市管县体制通过“地 市合并”、“地改市”在全国迅速发展， 一个重要的原因就是它满足省县间设置一 层地方政府的需要，最终演变成现在的省、 地、县、乡四级体制 • D，市管县体制的形成，是出于中国城市带 动农村经济发展的需要，是中国城乡经济 一体化历史进程的产物，是改革开放以来 的中国地方政府的一种管理方式。
• 地市合并、地改市：指撤销地区行政公署，将其 同所在的地级市政府合并；或者撤销地区行政公 署，并将辖区内的某个县级市（通常为地区行政 公署所在的县级市）升为地级市后，再与之合并， 并由该地级市管辖地区原辖的各县。 • 市管县：指“以经济比较发达的中心城市作为一 级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制”。 （朱光磊：《当代中国政府过程》） • 市管县一方面把一级城市政府变为辖县的一般政 府，同时又将派出机关行政公署转变为省和县之 间的一级政权。
• 准四级制：贵州省——铜仁地区——印江土家族 苗族自治县——乡、镇； • 内蒙古自治区——兴安盟——兴泉县——乡、镇。 • 广东省——广州市——越秀区——东风街道办事 处 • 四级制：省（自治区）——地级市（自治州）— —县（自治县、市辖区、县级市）——乡、镇 • 如：广东省——广州市——白云区——太和镇 • 广西壮族自治区——桂林市——阳朔县——乡、 镇 • 我国政府层级体现是省地县乡四级与准四级制并 存，四级制占90%。
• 二、地方政府的层级结构
• （一）概述 • 1、层级结构的概念： 指各政府单位在纵向上分为 若干层次，并依上下隶属关系组合形成的结构。 • 上下隶属关系包括三种： • （1）行政上的领导关系：地方政府由中央或上级 政府任命产生，服从其指导，对其负责，其隶属关 系表现为上下之间的领导与被领导，指导与被指导 的关系。 • （2）法律上的监督关系：较高层级的政府，依据 宪法和法律的授权，对低一级政府行使法律监督。 • （3）地域上的包含关系：一个较高的地方政府的 辖域，包含了几个较低地方政府的辖域。
• （五）我国地方层级结构改革方向：少层 次、宽幅度 • 1、改革的必要性： • （1）从国际上来看，少层级是地方政府层 次划分的大趋势。 • 少层级是当今世界大多数国家地方政府层 级的共性。而且，减少层次是各国政府层 级改革的大趋势。如日本在1926年撤销郡 级建制，印度在1977年取消村级建制等等。 鉴于此，我国地方政府层级显得过于繁杂， 需要简化。
• 小结：地级市是由一级政府所管辖的以及行政区 域，而地区则不是一级行政区域，地区行政公署 是省、自治区政府的派出机关。 • 从市辖区的构成看，由于中国绝大部分的市都是 城乡合治的市，市的辖域大，而所在城市面积很 小，所以，地级市并不等同于城市。 • 地级市人民政府作为一级政府组织，地级市政府 的产生和组成与省政府基本一样，其职能部门也 基本与省政府对应。地级市人大代表大会和本级 市人大常委会实行权力机关职能
• 2、改革的设想 • （1）简化层级最为可行的方法是撤销地级市， 由省直接管县。 • 作为派出机构的地级市的建制曾经起到积极作用： • A，出于现实管理的需要，一个省级政府通常下 辖七八十个甚至上百个县级政府，在现有的政治 体制下，很难由省对县进行直接管理，需要两者 之间有一个中间层级的地方政府；
• 1975年宪法取消省派出机关的设置，在省和县之 间设置地区人民代表大会和革命委员会，作为一 级地方政权机关 • 1978年宪法又决定“地区”不再作为一级行政区 域，而是省政府的派出机关 • 改革开放以后，在中央和国务院关于充分发挥中 心城市在经济管理体制中的作用的思路推动下， 1983年起，在经济发达的地区实行地市合并，推 行“市管县”管理体制，将某一地区的行政公署 改为地级市政府，或与当地的市场政府合并成为 地级市政府，有地级市政府统一领导原行政公署 领导的各县，“逐渐成为一级地方政府”。
• 2、行政层级的多变性
• 从1949年至今，我国地方行政层次经历过 五次大的变化。 • （1）1952年，我国地方政府层级有4个 正式层次和1个准层次：大行政区——省、 行署区——县---乡。在县、乡之间的区， 曾一度成为一级行政单位。省、县之间存 在有专区一级准层次。 • （2）1953-1954年，有3个正式层次和 2个准层次。大区成为中央行政分治区，省 为最高行政单位，其下为县、县下为乡。 专区及区同前一时期一样，是政府派出机 关的辖区，为一级行政分治区。
• （3）1955-1966年，以3个正式层次和1个准 层次为主，少部分地区为4个正式层次。大区撤 销，地方政府层次分两大类：省、自治区——县、 自治县——乡；省、自治区——自治州——县、 自治县——乡。专区和区这种两个准层次依然存 在，市辖区和不设区的市，下面还有街道办事处 这个准层次。 • （4）1967-1978年，普遍为4个层次。地区革 委会的成立，事实上形成省、自治区——地区、 自治州——县、自治县——人民公社的体制。 • （5）1979年以后，4个层次与准四个层次并存。 • 3、准层次的增多。大区、专区、街道办事处。
第四章
地方政府的层级条块结构 ——兼谈“省管县”改革
本节课要解决的问题
• 1、我国地方政府层级改革的必要性与可行 性分析 • 2、我国地方政府机构改革与机构精简之辨 • 3、我国地方政府条块结构的改革方向？
•一、地方政府结构的概念
• 地方政府结构：是以一定的具有权威性的 制度所规定的地方政府组织形式及关系模 式。 • 纵向：层级结构 • 纵横交错：条块结构
• 地级市的定位及其演变 • 1949新中国成立后，当时的地方政府管理 体制是“行政大区——省——地区——县” • 1954年第一届全国人民代表大会召开后， “省——地区——县——乡”地方政府管 理体制开始形成，但是，宪法划分的行政 层级为中央、省、县、乡四级，地区并没 有合法性的地位，只是派出机构
6240
7632 1021 6040 5789
国名 英国 挪威 丹麦 芬兰 西班牙 阿根廷 德国 美国
国家结构 单一制 单一制 单一制 单一制 单一制 联邦制 联邦制 联邦制
层级 3 2 2 2 3 3 3 3
面积（万平方公里） 24.41 38.54 4.31 33.81 50.59 278.00 35.70 937.26
人口（万人） 5950 448 523 518 4020 3700 80220 28300
奥地利
印度
联邦制
联邦制
3
4
8.38
297.47
809
100000
• (三)层级体制的形成
• 1、一个国家的层级与国家规模（面积与人口） 相关。通常国家规模越大，其地方政府层级 就越多；国家规模较小，则其地方政府的层 级就较少。在单一制的中央集权国家中，情 况尤其如此。 • 2、一国的层级结构与其国家结构形式相关。 • 3、一国社会发达程度，经济技术水平、自然 地理环境等因素，也会对一个国家的层级结 构产生一定的影响。