中国内地与香港行政监察制度比较研究

中国内地与香港行政监察制度比较研究

摘要：“一国两制”是中国国家制度的一个特色，与此相适应，在行政监察制度上中国也有不同形式的监察制度同时共存。以中国内地和香港腐败控制情况为切入点，了解二者的行政监察机构设置，分析比较二者行政监察制度在组织领导、监察方式、信息透明度、公众参与度等方面的差异，可以为内地提高行政监察水平提供“泛经验”的借鉴参考和制度创新的思路选择。

关键词：内地；香港；行政监察；比较

一、内地与香港腐败控制在“全球治理指标体系”得分情况比较

腐败控制情况是衡量行政监察制度有效性的一个重要标准。世界银行对全球政府治理情况有一个著名的研究，即“全球治理指标体系”，腐败控制是这一指标体系的六个组成部分之一。腐败控制，即利用公权谋取私利的程度，包括轻微和严重的腐败行为，以及精英和私人利益集团“俘获”国家和政府的程度。腐败控制指标的四个主要构成要素是为做好事情而额外支付的频度、腐败对商业环境的影响、政治领域的重大腐败、精英参与掠夺国家行为的倾向。①

在“全球治理指标体系”报告中，评分以百分比的形式表现，这个百分比表示为一个介于0和1之间的小数，用以描述该国在此项指标上的国际排名。根据得分的高低，得分情况被划为六个等级，第一级至第六级依次为：90至100百分位、75至90百分位、50至75百分位、25至50百分位、10至25百分位、0至10百分位。如某项评分为40百分位，说明该国此项指标大概排在40%国家以上和70%国家以下，

属于第四级。

笔者对中国内地和香港在1996年至2009的腐败控制这项指标进行了比较查询，结果如表1。②

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如表所示：横轴代表年份，纵轴代表得分情况；下方较细线条代表内地腐败控制对应年份的得分情况，上方较粗线条代表香港腐败控制对应年份的得分情况。在1996至2009年的腐败控制排名中，内地得分集中分布在25至50百分位之间，基本属于第四等级，意味着行政监察效果相对比较落后；香港得分集中分布在90至100百分位之间，基本属于第一等级，意味着行政监察效果属于全球的典范。

由此可见，中国内地和香港在腐败控制的效果上存在较大差距。对二者的行政监察制度进行比较研究可以找出二者的差异，为内地提高行政监察水平提供“泛经验”的借鉴参考和制度创新的思路选择。

二、内地和香港主要行政监察机构

1、各级纪检监察部门

纪检监察部门是党的纪检机关和政府的监察机关的合称。纪检机关是对党组织和党员的违纪情况进行查处的机关；监察机关是对政府行使监察职能的机关。建国后，我国分别设立纪检机关和监察机关，各自独立办公；经历几十年的曲折发展，1993年二者合署办公，形成从中央到地方的各级纪检监察部门。其主要职责是：承办受理群众和社

会各界对党员和国家工作人员利用职权进行违法办案、越权办案、刑讯逼供、吃请受贿等违法违纪行为的举报和控告，并进行调查和做出相应党纪、政纪等处理工作。其开展工作的主要依据是于2010年10月1日新修改实施的《中华人民共和国行政监察法》。

2、各级反贪污贿赂局

反贪污贿赂局是人民检察院的一个重要职能部门。反腐倡廉工作最初是由各级监察机关内部的经济检查部门来承担，随着反腐败斗争的需要，检察机关决定成立集举报、侦查、预防功能于一身的权威反贪机构——反贪污贿赂局。1989年8月18日，内地第一个反贪污贿赂局在广东省检察院成立。1995年11月10日，最高人民检察院将贪污贿赂监察厅改名为反贪污贿赂总局，以指导全国范围内的各级反贪局工作。反贪污贿赂局的主要负责对我国刑法分则第八章规定的12种国家工作人员职务犯罪进行侦查，即：贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、单位受贿罪、行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪、单位行贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪。③

1、廉政公署

廉政公署是专门打击贪污的独立执法机构。廉政公署成立前，反贪污部门不作为，香港政府部门尤其是警队贪污猖獗。在民众的施压下，1973年廉政公署成立。香港回归后，《基本法》规定特区成立“香港特别行政区廉政公署”。其主要职责是：负责香港政府机构、公私营企事业单位的反贪倡廉工作；受理公众有关贪污的举报，调查涉嫌贪

污的案件，将调查材料送律政司，律政司审查同意后向法院提起公诉；审查各行政部门及企事业单位的规章制度，针对存在的缺陷，提出改进建议，以堵塞产生贪污的漏洞；进行反贪倡廉的宣传教育。其开展工作的主要依据是《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》。

2、申诉专员公署

申诉专员公署是负责处理及解决政府和公营机构行政失当问题的独立机构。申诉专员公署成立于1989年，起初为政府的一个职能部门，2001年12月正式脱离政府架构，成为独立机构。其主要职责是：负责接受公民对政府部门行政失当行为（包括不合理行为、滥用职权、违反合法程序的行为等）的投诉并开展调查，根据调查结果向政府部门提出改善工作的建议，但无权命令政府部门必须照其建议行事；对于有关贪污方面的投诉，转送廉政公署处理。④其开展工作的主要依据是《申诉专员条例》。

三、内地与香港行政监察制度比较

内地的行政监察机构实行在党的领导下开展工作，组织上接受双重领导。我国宪法规定，中国共产党在国家政治生活中处于领导地位，政府工作是在党的领导下进行的。内地的行政监察机关是在党和政府的领导下开展工作的。在这种体制下，行政监察机关不光履行监察职能，还履行部分党务职能。在组织模式上，行政监察机关实行双重领导制，即受上级行政监察机关的业务指导，又在很大程度上受所属政府的领导。这种组织模式在一定程度上限制了其行政监察作用的发挥。由于

行政监察机构附设于同级政府内部，人、财、物等基本受制于同级政府，容易受到同级政府的干预和阻碍，不能独立、有效地行使行政监察的权利。

香港的行政监察机构独立于政府，直接对最高行政长官负责。其独立性通过制度来保障，主要表现在机构的独立、财政的独立、人事的独立和办案的独立四方面。行政监督的独立地位可以防止其监察工作受到干扰。可以说，香港在行政监督上取得的成功很大程度归功于它的独立性。

内地的行政监察机构设置为从中央到地方的层级机构，下级开展工作主要依据和动力是上级的指示和任务布置，采取自上而下的监察方式，缺乏主动性。相对而言，基层群众的信访举报案件查办的积极性和成效则不是很乐观。这种情况即与内地的考核机制有关，也与行政监察机关工作条件限制有关。一般上级重视的案件会得到更多支持和帮助，取得的成效明显；普通案件没有足够的支持和人力、物力资源，不易开展，取得成效很难。

香港的行政监察是主动出击与公众举报相结合，实行内外合璧的机制，多为自下而上开展工作，有效地保障了监察方式的全面性。如，香港申诉专员公署把主动调查放在重要的地位，强调主动调查的职能、准则、项目，并公开了进行中的主动调查和完成的主动调查案件。他们认为，主动调查是从宏观的角度进行独立调查，这些调查虽花费时间和资源。但从长远讲，可以节省更多的时间和资源，所以付出的时间和努力是值得的，预防胜于治疗，防止类似的投诉再次出现。主