第二章行政法主体
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第二章 行政法主体
【本章重点】 行政主体的概念和范围，各类行
政法主体的权利、义务、特点和法律地位。
【重点概念】 行政主体 行政机关 法律法规
授予行政权的组织 受委托的组织 行政公务 人员 公务员 行政职务关系 行政公务行为 行政相对人 监督行政主体
导入案例
2014-6-30 1
导入案例：
李老太家住一家大超市附近，她和老伴是这家超市的常客。2005年 春节前的一天，李老太与老伴前去超市买东西。眼看东西已经挑选 的差不多了，老伴就推上满载货物的小车去交钱。这时，患有糖尿 病的李老太看见了放在出口处货架上的杏干，心想：都说得糖尿病 吃点杏干好，顺手拿了一包。一看老伴已经交完钱出去了，心里一 着急，拿着杏干就往外走，岂料刚走出超市门，就被超市保安抓了 个“人赃俱获”。保安人员说，“我们超市有规定，5元以下商品未 交款拿走者要罚1000元。”李老太身上没有带那么多钱，只得将身 上的100元钱和身份证押在了那里。次日，李老太又带了500元钱到 超市，有关人员又将500元扣下。 回到家里，李老太茶饭不香，夜不能寐，李老太连春节都没过好。 后向当地工商部门投诉。经过工商人员干预，超市负责人退还了李 老太的罚款。问题： • 1．“超市”等不具有管理公共事务职能的组织能否成为行政主体？ • 2．判断行政主体的标准是什么？
2014-6-30 11
(二)授权的条件
1．授权主体的条件。授权是配置国家公权 力的活动，其主体必须是依法有权的机关 而不能是任何组织或个人。根据法律规定， 授权主体主要有： • (1)全国人民代表大会及其常务委员会； • (2)国务院； • (3)省、自治区、直辖市的人民代表大会及 其常务委员会。
2014-6-30
21
中央行政主体
第一级 ★国务院
第二级 ★组成部门 ★直属（特设）机构 ☆直属事业单位 ☆议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有组成部门的设立、增加、减少、合并须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定） 第三级 ★国务院组成部门管理的机构 ☆上述国务院下属单位的内设机构（专利复审、商标评审）
地方行政主体
第一级 ★地方各级政府 ★中央主体派驻地方的机构
第二级 ★派出机关 ★工作部门 ★直属（特设）机构 ☆直属事业单位 ☆议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府没有下设部门与机构） 第三级 ☆上述第二级主体的内设机构 ☆上述第二级主体的派出机构（派出所、工商所、税务所）
第二节 行政公务人员
一、行政公务人员的概念与特征 行政公务人员，是指依法享有职权或受行政主体委托， 能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行 政主体的个人。它具有以下特征： • 1．行政公务人员是个人而不是组织。 • 2．行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名义 实施行政管理行为。 • 3．行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的行 政主体承担。 二、行政公务人员的范围 行政公务人员主要包括国家行政机关公务员和其他行 政公务人员两部分。
2014-6-30 16
(二)委托条件
1．委托主体的条件。委托的主体必须是国 家行政机关，其他任何享有行政权的组织 都不得再行委托。委托的方式必须是依法 律规定、以法定形式及按法定程序进行。
2014-6-30
17
2．受委托组织的条件。 • （1）依法成立的管理公共事务的事业组织； • （2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业 务的工作人员； • （3）对违法行为需要进行技术检查或者技 术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技 术检查或者技术鉴定。
2014-6-30
18
3．委托内容的条件。被委托的行政职权也有 一定的限制条件。被委托的行政职权一般是有 关社会性和群众性的行政管理职权，如治安管 理、城市交通管理、市容卫生管理等。而一些 专业性较强的行政权则不宜予以委托，如海关 管理、税务管理等。而且被委托的职权还必须 是影响较小或较轻的行政职权。同时，行政机 关委托的行政权必须在其自己的法定职权范围 内，任何超出法定职权范围进行的委托都是无 效的。
2014-6-30
10
三、法律、法规授予行政权的组织
(一)概念及特征 法律、法规授予行政权的组织，简称“被授权的 组织”，指根据法律、法规的授权，从而享有并 行使国家行政权力，进行行政管理的非行政机关 的组织。被授权的组织具有如下特征： • 1．被授权的组织本身不是行政机关或行政机关中 的内部机构、派出机构，其行政权力是来源于法 律、法规专门、明确的授权规定。 • 2．被授权的组织依法享有行政职权，同时也依法 承担行政职责。 • 3．被授权的组织具有行政主体资格。
2014-6-30 19
五、其他公权力机构
其他公权力机构主要是指非国家机关的某些公共组织， 包括公共社团(如律师协会、医生协会)、公共企事业单位 (如国有企业、公立学校、研究所)等。其他公权力机构具 有以下法律特征： • 1．从设立目的来看，公权力机构并非仅以追求自身利润 最大化为目的，还具有增进社会公平、公共利益的目的。 其要组织对公共事务的管理与调控，配合政府实现一定的 行政目标。 • 2．从权力的性质来看，公权力机构行使的权力并非为国 家行政权力，但也不是单纯的作为法人或非法人组织的 “私权利”。它是一种不属于国家权力的公共权力，其具 有社会公共管理和公共事务的性质。
非政府行政主体
★被授权的企业组织 ★被授权的事业单位 ★被授权的社会团体 ★被授权的群众自治组织 （如某些公用事业企业） （如高等院校） （如某些行业协会） （如村委会、居委会） 说明：★表示有行政主体资格；☆表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。 2014-6-30 22
教学案例：长春亚泰足球俱乐部有限公司诉中国足球协会行政处罚决定案： 案情简介：2002年1月7日，长春亚泰足球俱乐部有限公司(以下简称亚泰足球俱乐部)因不 服中国足球协会2001年10月16日作出足纪字(2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、 长春亚泰、江苏舜吴和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》(以下简称“14号处理决定”) 中涉及对亚泰足球俱乐部及其教练和球员的处罚，向北京市第二中级人民法院正式提起 两起行政诉讼。原告在起诉书中称：“2001年，中国足球协会组织全国足球甲级联赛并 实施管理，原告依据有关规则参加了全国足球甲级B组联赛。在联赛中，原告发扬体育拼 搏精神，终于在2001年10月6日的第22轮与浙江绿城足球队的比赛中，净胜6球，在整个 赛季中排名甲B第二。按照中国足球协会发布的《全国足球甲级联赛规则》第9条的有关 规定，长春亚泰足球队应升入甲A足球队之列。但是，中国足球协会在联赛后的2001年 10月16日，突然作出足纪字(2001)14号‘关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏 舜吴和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定’，该决定第一项处罚是取消原告升入甲A资格， 第四项处罚是取消原告足球队2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，第 七项是限原告3个月内进行内部整顿。原告不服中国足球协会的第14号处理决定，于 2001年10月19日两次向中国足球协会提出申诉状，但中国足球协会未能在法定时间内答 复，原告认为该决定为法律授权的组织作出的行政处罚行为，没有事实依据和法律依据， 依据《行政诉讼法》应予撤销。”亚泰足球俱乐部请求法院依法撤销中国足协对亚泰足 球俱乐部、球队、教练员和球员的处罚，恢复主教练及受到处罚球员的工作和参赛权利， 恢复亚泰足球俱乐部及其球队应该享有的其他合法权利，并要求中国足协赔偿因处罚给 俱乐部造成的经济损失人民币300万元。北京市第二中级人民法院对上述两案进行审查后， 认为两案的起诉不符合《行政诉讼法》有关规定的受理条件。据此，于1月23日作出不予 受理的裁定。亚泰足球俱乐部不服，于1月28日向北京市高级人民法院提起上诉，请求裁 定撤销北京市第二中级人民法院(2002)二中行政审字第37号行政裁定书，依法受理上诉 人对被上诉人(中国足球协会)的处理决定提起的行政诉讼。 2014-6-30 23 法律问题：中国足球协会是否具有行政主体资格？
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(三)被授权组织的类型
• • • • 1．行政性公司。 2．事业单位。 3．基层群众性自治组织。 4．有关的技术检验、鉴定机构。
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四、受委托的组织
(一)概念及特征 行政委托是指行政机关依法将其行政职权的一部 分委托给非行政机关行使的行为。受委托组织则 是接受行政机关委托而代替行政主体行使部分行 政职权的组织。受委托的组织具有如下特征： • 1．其行政权力来源于行政机关的委托行为。 • 2．受委托的组织并没有因委托而获得法定的职权 职责。 • 3．受委托的组织不具有行政主体资格。
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第一节 行政主体
• • • • • 一、行政主体的概念及范围 二、国家行政机关 三、法律、法规授予行政权的组织 四、受委托的组织 五、其他公权力机构
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一、行政主体的概念及范围
行政主体是指享有国家行政权力，能以自己名 义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的 法律责任的组织。 行政主体应符合以下条件： • 1．必须是依法具有行政权力的组织，即是行 政权力的享有和行使者。 • 2．必须能以自己的名义行使行政权，即是行 政活动的直接实施者。 • 3．必须能独立承担法律责任。 • 4．行政主体是特定的组织而不是个人。
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• 3．从权力的来源来看，公权力机构行使的权 力并非由国家法律直接进行规定，而是由这些 机构、组织的章程加以规定的，当然，公权力 机构的章程不能违反国家的宪法与法律。 • 4．从公权力机构与其涉及的一定范围内的社 会成员的关系(如律师协会与律师之间的关系) 来看，它们之间并不是一种平等的关系，而在 很大程度上具有管理与被管理、服务与被服务 关系等性质。公权力机构可以按照章程的有关 规定对这些成员作出相应的处理。
• 1．行政机关在法律地位上属于权力机关的执行机关。 • 2．行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理 制度。 • 3．行政机关主要从事直接执行法律、依照法律的规定采取措施 对行政事务进行管理的工作，通常也称之为“执法”。其活动 具有明显的执行性。
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2014-6-30
6
(二)行政机关的种类
• 我国行政机关的体制是一个完整的系统， 纵向的有从中央到地方各级行政机关， 横向的有各级政府职能部门，还有各处 于平行关系的机关、机构等。 • 。
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1．中央行政机关
• • • • （1）国务院。 （2）国务院各部委。 （3）国务院直属机构。 （4）国务院组成部门管理的国家行政机 构
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二、国家行政机关
• (一)行政机关的概念和特征 • (二)行政机关的种类
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(一)行政机关的概念和特征
行政机关是行使国家行政权的国家机关，即行政机关 是指由权力机关依照宪法和组织法设立的，为实现国 家行政管理目标而行使行政权，管理国家行政事务的 国家机关。 国家行政机关是国家机关的组成部分，其特征主要有：
2014-6-30 8
2．地方行政机关。
地方行政机关是指活动范围及管辖事项仅 限于国家一定区域范围内的行政机关。 • （1）地方各级人民政府。 • （2）地方各级人民政府的职能部门。 • （3）县级以上地方各级人民政府的派出 机关。
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3．行政机构。
• （1）行政机关的内部机构。 • （2）政府职能部门的派出机构。 • （3）综合执法机构。
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2．被授权组织的条件。
• (1)被授权组织必须是具有管理公共事务职能 的组织； • (2)必须有熟悉有关法律、法规和业务的正式 人员； • (3)必须具有与承担的行政职务相应的技术及 设备条件； • (4)必须能独立承担因自己行为而引起的法律 责任。
2014-6-30 13
3．授权内容的条件。
被授予的权力应当是共有权力而不是专有权力。 专有权力只能归特定机关专门行使，具有专一 性和不可转让性。共有权力则可以由几个机关 同时行使并可予以转让。任何授权主体都不得 超出其法定职权范围进行授权，否则即为无效 授权。 行政授权的法律后果是，被授权组织取得了行 使被授予的行政职权的主体资格，成为该项行 政职权的法定行政主体。它可以依法以自己名 义独立行使被授予的行政权力，并依法独立承 担其行为所产生的法律责任。
【本章重点】 行政主体的概念和范围，各类行
政法主体的权利、义务、特点和法律地位。
【重点概念】 行政主体 行政机关 法律法规
授予行政权的组织 受委托的组织 行政公务 人员 公务员 行政职务关系 行政公务行为 行政相对人 监督行政主体
导入案例
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导入案例：
李老太家住一家大超市附近，她和老伴是这家超市的常客。2005年 春节前的一天，李老太与老伴前去超市买东西。眼看东西已经挑选 的差不多了，老伴就推上满载货物的小车去交钱。这时，患有糖尿 病的李老太看见了放在出口处货架上的杏干，心想：都说得糖尿病 吃点杏干好，顺手拿了一包。一看老伴已经交完钱出去了，心里一 着急，拿着杏干就往外走，岂料刚走出超市门，就被超市保安抓了 个“人赃俱获”。保安人员说，“我们超市有规定，5元以下商品未 交款拿走者要罚1000元。”李老太身上没有带那么多钱，只得将身 上的100元钱和身份证押在了那里。次日，李老太又带了500元钱到 超市，有关人员又将500元扣下。 回到家里，李老太茶饭不香，夜不能寐，李老太连春节都没过好。 后向当地工商部门投诉。经过工商人员干预，超市负责人退还了李 老太的罚款。问题： • 1．“超市”等不具有管理公共事务职能的组织能否成为行政主体？ • 2．判断行政主体的标准是什么？
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(二)授权的条件
1．授权主体的条件。授权是配置国家公权 力的活动，其主体必须是依法有权的机关 而不能是任何组织或个人。根据法律规定， 授权主体主要有： • (1)全国人民代表大会及其常务委员会； • (2)国务院； • (3)省、自治区、直辖市的人民代表大会及 其常务委员会。
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中央行政主体
第一级 ★国务院
第二级 ★组成部门 ★直属（特设）机构 ☆直属事业单位 ☆议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有组成部门的设立、增加、减少、合并须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定） 第三级 ★国务院组成部门管理的机构 ☆上述国务院下属单位的内设机构（专利复审、商标评审）
地方行政主体
第一级 ★地方各级政府 ★中央主体派驻地方的机构
第二级 ★派出机关 ★工作部门 ★直属（特设）机构 ☆直属事业单位 ☆议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府没有下设部门与机构） 第三级 ☆上述第二级主体的内设机构 ☆上述第二级主体的派出机构（派出所、工商所、税务所）
第二节 行政公务人员
一、行政公务人员的概念与特征 行政公务人员，是指依法享有职权或受行政主体委托， 能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行 政主体的个人。它具有以下特征： • 1．行政公务人员是个人而不是组织。 • 2．行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名义 实施行政管理行为。 • 3．行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的行 政主体承担。 二、行政公务人员的范围 行政公务人员主要包括国家行政机关公务员和其他行 政公务人员两部分。
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(二)委托条件
1．委托主体的条件。委托的主体必须是国 家行政机关，其他任何享有行政权的组织 都不得再行委托。委托的方式必须是依法 律规定、以法定形式及按法定程序进行。
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2．受委托组织的条件。 • （1）依法成立的管理公共事务的事业组织； • （2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业 务的工作人员； • （3）对违法行为需要进行技术检查或者技 术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技 术检查或者技术鉴定。
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3．委托内容的条件。被委托的行政职权也有 一定的限制条件。被委托的行政职权一般是有 关社会性和群众性的行政管理职权，如治安管 理、城市交通管理、市容卫生管理等。而一些 专业性较强的行政权则不宜予以委托，如海关 管理、税务管理等。而且被委托的职权还必须 是影响较小或较轻的行政职权。同时，行政机 关委托的行政权必须在其自己的法定职权范围 内，任何超出法定职权范围进行的委托都是无 效的。
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三、法律、法规授予行政权的组织
(一)概念及特征 法律、法规授予行政权的组织，简称“被授权的 组织”，指根据法律、法规的授权，从而享有并 行使国家行政权力，进行行政管理的非行政机关 的组织。被授权的组织具有如下特征： • 1．被授权的组织本身不是行政机关或行政机关中 的内部机构、派出机构，其行政权力是来源于法 律、法规专门、明确的授权规定。 • 2．被授权的组织依法享有行政职权，同时也依法 承担行政职责。 • 3．被授权的组织具有行政主体资格。
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五、其他公权力机构
其他公权力机构主要是指非国家机关的某些公共组织， 包括公共社团(如律师协会、医生协会)、公共企事业单位 (如国有企业、公立学校、研究所)等。其他公权力机构具 有以下法律特征： • 1．从设立目的来看，公权力机构并非仅以追求自身利润 最大化为目的，还具有增进社会公平、公共利益的目的。 其要组织对公共事务的管理与调控，配合政府实现一定的 行政目标。 • 2．从权力的性质来看，公权力机构行使的权力并非为国 家行政权力，但也不是单纯的作为法人或非法人组织的 “私权利”。它是一种不属于国家权力的公共权力，其具 有社会公共管理和公共事务的性质。
非政府行政主体
★被授权的企业组织 ★被授权的事业单位 ★被授权的社会团体 ★被授权的群众自治组织 （如某些公用事业企业） （如高等院校） （如某些行业协会） （如村委会、居委会） 说明：★表示有行政主体资格；☆表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。 2014-6-30 22
教学案例：长春亚泰足球俱乐部有限公司诉中国足球协会行政处罚决定案： 案情简介：2002年1月7日，长春亚泰足球俱乐部有限公司(以下简称亚泰足球俱乐部)因不 服中国足球协会2001年10月16日作出足纪字(2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、 长春亚泰、江苏舜吴和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》(以下简称“14号处理决定”) 中涉及对亚泰足球俱乐部及其教练和球员的处罚，向北京市第二中级人民法院正式提起 两起行政诉讼。原告在起诉书中称：“2001年，中国足球协会组织全国足球甲级联赛并 实施管理，原告依据有关规则参加了全国足球甲级B组联赛。在联赛中，原告发扬体育拼 搏精神，终于在2001年10月6日的第22轮与浙江绿城足球队的比赛中，净胜6球，在整个 赛季中排名甲B第二。按照中国足球协会发布的《全国足球甲级联赛规则》第9条的有关 规定，长春亚泰足球队应升入甲A足球队之列。但是，中国足球协会在联赛后的2001年 10月16日，突然作出足纪字(2001)14号‘关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏 舜吴和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定’，该决定第一项处罚是取消原告升入甲A资格， 第四项处罚是取消原告足球队2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，第 七项是限原告3个月内进行内部整顿。原告不服中国足球协会的第14号处理决定，于 2001年10月19日两次向中国足球协会提出申诉状，但中国足球协会未能在法定时间内答 复，原告认为该决定为法律授权的组织作出的行政处罚行为，没有事实依据和法律依据， 依据《行政诉讼法》应予撤销。”亚泰足球俱乐部请求法院依法撤销中国足协对亚泰足 球俱乐部、球队、教练员和球员的处罚，恢复主教练及受到处罚球员的工作和参赛权利， 恢复亚泰足球俱乐部及其球队应该享有的其他合法权利，并要求中国足协赔偿因处罚给 俱乐部造成的经济损失人民币300万元。北京市第二中级人民法院对上述两案进行审查后， 认为两案的起诉不符合《行政诉讼法》有关规定的受理条件。据此，于1月23日作出不予 受理的裁定。亚泰足球俱乐部不服，于1月28日向北京市高级人民法院提起上诉，请求裁 定撤销北京市第二中级人民法院(2002)二中行政审字第37号行政裁定书，依法受理上诉 人对被上诉人(中国足球协会)的处理决定提起的行政诉讼。 2014-6-30 23 法律问题：中国足球协会是否具有行政主体资格？
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(三)被授权组织的类型
• • • • 1．行政性公司。 2．事业单位。 3．基层群众性自治组织。 4．有关的技术检验、鉴定机构。
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四、受委托的组织
(一)概念及特征 行政委托是指行政机关依法将其行政职权的一部 分委托给非行政机关行使的行为。受委托组织则 是接受行政机关委托而代替行政主体行使部分行 政职权的组织。受委托的组织具有如下特征： • 1．其行政权力来源于行政机关的委托行为。 • 2．受委托的组织并没有因委托而获得法定的职权 职责。 • 3．受委托的组织不具有行政主体资格。
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第一节 行政主体
• • • • • 一、行政主体的概念及范围 二、国家行政机关 三、法律、法规授予行政权的组织 四、受委托的组织 五、其他公权力机构
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一、行政主体的概念及范围
行政主体是指享有国家行政权力，能以自己名 义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的 法律责任的组织。 行政主体应符合以下条件： • 1．必须是依法具有行政权力的组织，即是行 政权力的享有和行使者。 • 2．必须能以自己的名义行使行政权，即是行 政活动的直接实施者。 • 3．必须能独立承担法律责任。 • 4．行政主体是特定的组织而不是个人。
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• 3．从权力的来源来看，公权力机构行使的权 力并非由国家法律直接进行规定，而是由这些 机构、组织的章程加以规定的，当然，公权力 机构的章程不能违反国家的宪法与法律。 • 4．从公权力机构与其涉及的一定范围内的社 会成员的关系(如律师协会与律师之间的关系) 来看，它们之间并不是一种平等的关系，而在 很大程度上具有管理与被管理、服务与被服务 关系等性质。公权力机构可以按照章程的有关 规定对这些成员作出相应的处理。
• 1．行政机关在法律地位上属于权力机关的执行机关。 • 2．行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理 制度。 • 3．行政机关主要从事直接执行法律、依照法律的规定采取措施 对行政事务进行管理的工作，通常也称之为“执法”。其活动 具有明显的执行性。
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(二)行政机关的种类
• 我国行政机关的体制是一个完整的系统， 纵向的有从中央到地方各级行政机关， 横向的有各级政府职能部门，还有各处 于平行关系的机关、机构等。 • 。
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1．中央行政机关
• • • • （1）国务院。 （2）国务院各部委。 （3）国务院直属机构。 （4）国务院组成部门管理的国家行政机 构
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二、国家行政机关
• (一)行政机关的概念和特征 • (二)行政机关的种类
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(一)行政机关的概念和特征
行政机关是行使国家行政权的国家机关，即行政机关 是指由权力机关依照宪法和组织法设立的，为实现国 家行政管理目标而行使行政权，管理国家行政事务的 国家机关。 国家行政机关是国家机关的组成部分，其特征主要有：
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2．地方行政机关。
地方行政机关是指活动范围及管辖事项仅 限于国家一定区域范围内的行政机关。 • （1）地方各级人民政府。 • （2）地方各级人民政府的职能部门。 • （3）县级以上地方各级人民政府的派出 机关。
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3．行政机构。
• （1）行政机关的内部机构。 • （2）政府职能部门的派出机构。 • （3）综合执法机构。
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2．被授权组织的条件。
• (1)被授权组织必须是具有管理公共事务职能 的组织； • (2)必须有熟悉有关法律、法规和业务的正式 人员； • (3)必须具有与承担的行政职务相应的技术及 设备条件； • (4)必须能独立承担因自己行为而引起的法律 责任。
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3．授权内容的条件。
被授予的权力应当是共有权力而不是专有权力。 专有权力只能归特定机关专门行使，具有专一 性和不可转让性。共有权力则可以由几个机关 同时行使并可予以转让。任何授权主体都不得 超出其法定职权范围进行授权，否则即为无效 授权。 行政授权的法律后果是，被授权组织取得了行 使被授予的行政职权的主体资格，成为该项行 政职权的法定行政主体。它可以依法以自己名 义独立行使被授予的行政权力，并依法独立承 担其行为所产生的法律责任。