浅析如何加强税务行政处罚自由裁量权管理

浅析如何加强税务行政处罚自由裁量权

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[日期：2007-09-03] 来源：市政府法制办作者：新闻管理员

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税务行政处罚自由裁量权是指税务执法主体在法律规定的范围

和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此自行决定如何适用税法的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。关于税务行政处罚自由裁量权，笔者谈一些粗浅的理解。

一、税务行政处罚自由裁量权运行的现状、存在问题及主要原因。

基于法律的局限性及提高行政效率的决定了行政自由裁量权的

存在。在税务工作过程中，自由裁量权的行使是法治社会发展的必然，也是依法行政的要求，它的存在能够克服成文法的局限性，提高行政效率。各地税务机关行使行政处罚自由裁量权，大多能够把握和区分涉税事项的复杂性和特殊性，从而有助于税收法律目的的实现。但同时，在行使使税务行政处罚自由裁量时，我们在重视它的必要性的同时，也不能忽视由于一些原因而带来的一些负面效应。

当前税务行政处罚自由裁量权的行使中，主要存在三方面的问题：一是自由裁量权行使不当。滥用职权是不正确地行使自由裁量权的最典型表现。自由裁量权法律赋予行政机关在法律、法规规定的原则和规范内一定选择余地的处臵权力。税务机关的自由裁量权大部分

集中在对事实性质及情节轻重认定的自由裁量权和在行政处罚幅度

内的自由裁量权。自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。但是在税收执法过程中，执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的，利用自由裁量权的“弹性空间”，使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷，导致自由裁量权适用不当，造成情节认定不准确，行政处罚显失公正的问题。自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用，削弱了税法的权威性，破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境，同时助长特权思想，容易形成权力腐败。二是执法行为避重就轻。执行难是执法过程中的一个突出问题，这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大对纳税人的管理。但是实际工作中，部分执法人员为了避免执行难问题的发生，在执法过程中避重就轻，把大问题简单化，小问题无害化处理，严重损害了税法的尊严，破坏了税务机关的在纳税人中的形象。三是导致税务机关执法重实体轻程序。重实体、轻程序是税收执法过程中存在的一个普遍性问题，但是随着纳税人法律意识的逐步提高，程序合法就成为税收执法中的一个要件。而长期以来，税收执法人员缺乏对执法程序的正确认识，认为只要实体合法，程序是可以随意的。甚至有些执法人员认为严格按照程序办事束缚了手脚，更有甚者，以方便工作甚至以方便纳税人为由，任意变更执法程序，造成同等纳税人同等事项的处理程序不同的问题，这严重的弱化税务机关执法的严肃性。

综观税务行政处罚自由裁量权行使中的诸多问题，我们认为其原因主要有四个方面：一是政府角色的转变对执法观念的影响。在计划经济时期，政府在社会生活中扮演着管理者的角色，行政权力渗透到社会的方方面面，因此在诸多法律规定中，强调国家行政执法机关权力的多、义务的少，而强调管理相对人义务的多、权力的少，甚至没有在法律上对管理相对人的权力予以明确，在这种观念的指导下，税务执法强调行政机关的权力，忽视纳税人利益的保护。随着市场经济体制的逐步建立，政府角色从管理者向服务者转变，税务机关作为政府机关也从管理者向服务者转换，在这种情况下，一部分执法人员过分强调了服务职能，忽视了税法的严肃性和刚性，导致了片面强调服务，弱化执法力度的问题。二是执法人员及执法程序本身的原因。长期以来，税务执法人员缺乏系统的法律知识培训，特别是对与税收相关法律知识知之不多，不能从法律基本要求上系统理解程序的重要性，主观遵守程序的意识不强。同时对于违反程序操作所来的后果估计不足。同时现行执法程序设立不合理或者程序繁琐也是执法人员违规操作的客观原因。三是价值取向和感情因素的影响。国家赋予行政机关的自由裁量权是由公务员操作的，具体到税务机关来讲就是税收执法人员。他们的权力观、地位观、利益观特别是价值判断标准如果受到地方利益、部门利益乃至个人利益的影响，再加上“人情关系”，自由裁量权就会发生偏差，甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。四是监督机制不健全。上述问题的存在，在很大程度上源于监督不力。对于税务机关来讲，内部监督、制约机制，特别是实体控制和程序控

制相结合的制度还不完善。现行的对于执法行为的内部监督仅限于抽象行政行为的规范性文件审核和具体行政行为的执法检查，而与执法检查相配套的执法过错责任追究，因其操作性不强而没有起到监督作用。

二、各地在规范税务行政处罚自由裁量权管理方面采取了哪些措施？成效如何？

税务行政处罚自由裁量权的正确行使，一直是税务机关高度重视的问题，为此，不少地区采取了积极有效的防治措施，有益于督促税务执法人员正确行使职权。归纳起来，大致有三方面的措施：一是建立情报公开制度，保护税务行政管理相对人的知情权。通过建立税法公告制度、执法公示制度、执法责任制度等一系列工作制度，并坚决执行，提高税收执法透明度；同时逐步推行税务公开，力求做到执法程序公开、执法依据公开、执法内容公开、权利义务公开；通过社会监督保障执法的公正、合理、统一。二是完善税务行政处罚听证制度，切实保护纳税人陈述权、申辩权和参与权。《行政处罚法》以较大篇幅对听证程序作了专门规定。1996年9月28日，国家税务总局发布了《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》。税务行政处罚听证制度，能直接保障纳税人在程序上的权利。一些税务机关在行使自由裁量权时，严格按要求认真听取当事人陈述、申辩，在充分考虑当事人意见后，作出决定并实施相应行为。听证程序给予纳税人一个表达建议、异议和要求的机会。听证的前瞻性有利地避免了事后的纠错程序。三是倡导“公正理念”，增强税收执法队伍的公正意识。严肃、

公正地执法是税收执法的关键。一些地区税务部门倡导“公正理念”，制定并统一税务行政处罚的违法要素和处罚口径，增强税收执法队伍的公正意识，最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。以上一些地区税务机关的做法，对税务机关行使自由裁量权起到了很好的规范和促进作用，值得我们借鉴。

三、加强税务行政处罚自由裁量权管理的主要方式及途径。

为了防止税务机关及其工作人员滥用职权，把税务行政处罚自由裁量权变成一种专断的权力，我们认为应当采取如下对策：一是加强税务行政执法队伍建设，提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适应。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训税务行政执法人员，另一方面对那些不再适宜从事税务行政执法活动的人要坚决调出，使得税务行政执法队伍廉正而富有效率。

二是加强制度建设，应加强和落实以下几个制度：其一是回避制度。根据《税收征管法》，税务机关征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。同时规定，未进行回避的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。其二是说明制度。长期以来，税务机关自由裁量行为的适当性问题被严重忽视。基层税务人员在查处涉税违法案件时，很少能在有关法律文书中，对作出相应决定的判断和推理过程，以及处罚的适当性问题进行说明。要防止自由裁量权被滥用，就必须要求行政主体在其决定中说明理由，并告知当事人。其三是时效制度。