在自治与自主之间

在自治与自主之间

——论我国大学章程的价值追求

郑毅

2012-10-13 16:18:56 来源：北大法律信息网

目前，对大学章程的研究方兴未艾。教育部于2012年6月公布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出的“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”，更将为相关研究注入新的活力。但与官方的重视和学术界的关注形成鲜明反差的是，我国大学章程制定工作的推进却显得格外步履维艰——时至今日，我国1600余所公立高等学校中仅有不到30所高校制订了章程，比例不足2%，且北京大学、清华大学等一批具有极大社会影响力的知名大学的章程都处于难产状态。[1]更令人担忧的是，即便是少数已经出台了章程的高校，其实施的现状亦不容乐观。

我国高等教育正处在现代大学制度建立和形成的历史增长期，既具备教育行政主管部门的推动，又存在高校本身的改革热情，然而作为现代大学制度不可或缺的重要组成部分的大学章程的制定何以如此艰难？笔者认为，我国大学章程价值追求的错位是该问题的重要成因。

一、作为大学章程价值追求的自治

“自治”在《布莱克威尔政治学百科全书》中被解释为：“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”[2]作为西方大学发展史上的一个重要概念，自治几乎从一开始就伴随着大学章程的确立被不断诠释、实践与发展。在市场经济和商品社会极大发展的今天，不论是西方还是我国的大学，都对“自治”有着极高的热情，因此，将“自治”作为现代大学制度的

核心载体——大学章程的应然价值追求，也便顺理成章了。[1]

（一）西方大学章程中的自治：应然与实然的统一

自治既是西方大学章程的应然追求，也是实然追求。首先，在西方大学成立之始，自治就随着特许状（charter）的颁布而深深根植于大学精神的深处。依照特许状所确定的根本性事项及授权，西方大学通过自定章程的方式在学校与当局（世俗的或宗教的）之间划出了明晰的界限——章程成为一道强有力的“防火墙”屏蔽了来自外界的不当干预，维护了大学这块学术自由的净土。因此，不论是对历史的考察还是对现状的分析，自治作为西方大学章程的应然价值追求从未改变。其次，自治也是西方大学章程的实然追求，这主要是指西方所确立的一系列外部辅助制度对大学自治提供了强有力的、全方位的保护。当然，大陆法系国家和普通法系国家对于这些外设制度的建构式存在区别的，这一点将在下文中进行详细的分析。最后，必须指出的是，大学制度滥觞与西方社会，而今西方大学的发展也在世界高等教育发展中处于领先地位，这就决定了在我国确立（或曰“构建”）“现代大学制度”概念本身就要受到来自于西方大学价值追求的极大影响，[2]这其中就涵括了对于“自治”的近乎狂热的膜拜情结。由此，大学自治就成为世界范围内现代大学制度的题中之义，也就成为作为现代大学制度突出标志的现代大学章程的当然价值追求。

因此，我们有必要考察一下自治是怎样以不同的路径在大陆法系国家和普通法系国家的大学章程中成为实然的价值追求的。

在大陆法系国家，从可能性要件而言——公立大学的设立通常具有明确的法律依据，一般被视为公营造物和公共利益机构，[3]这就成为大学作为独立法律

主体存在和运行的前提。如德国《波鸿-鲁尔大学校法》第1条即指出：“作为学术性大学是一个法人团体，是州属机构”。[4]因此，大陆法系国家的公立大学实际上作为一种公法团体而具有私法和公法意义上的双重属性。在此基础上——从可行性要件来说，大陆法系又通过一种特有的行政法制度——特别权力关系制度对公立大学公法上的独立和自治给予了充分的保障。特别权力关系是指行政主体给予特别的法律原因，为实现特殊的行政目标，在一定范围内对行政相对人具有概括性的命令强制力，而行政相对人却负有服从义务的行政法律关系。[5]其意义在于“为达成公行政之特殊目的，是所有加入特别关系的人民，处于（比一般人）更加从属的地位。”[6]所谓的“特别”、“更加从属的地位”等集中体现在特别权力关系的纠纷一般不能以提起行政争讼的方式解决。也就是说，在特别权力关系内部，承载这一关系的组织的领导机构是绝对的权威，它甚至能够排斥外部行政的、司法的干预而独立处分其成员的相应权利。而高等学校通常被视为适用特别权力关系制度的典型组织。虽然随着人权保障理论的不断发展，特别权力关系制度的空间极大收缩，但是其在特定范围内排斥外部干预的功能依然存在。在适用该制度的大陆法系国家的高等学校内部，替代一般的行政、司法手段实施内部治理的最高文件，即大学章程。综上，在大陆法系国家，一方面通过立法明确了大学的独立公法团体地位，另一方面依照特别权力关系制度由大学章程扮演大学内部治理“大宪章”的角色，自治也就得以成为其大学章程的实然价值追求。

在普通法系国家，并无严格的公法和私法之分。因此大学在社会上从事相关活动的身份也不像大陆法系那样存在私法和公法的双重属性，而仅具有民事法上的独立地位。在可能性要件上，这种独立地位的取得，或是依据国家颁发的特许状或饬令（如牛津大学和剑桥大学都分别于1254年和1318年得到教皇训令，并在其后的发展过程得到王室的各种特许状，利物浦大学学院也在获得皇室特许状

后才成为正式大学[7]），或是由于州法的直接授权[3]（如康奈尔大学最初的章程源于纽约州立法机构的授权，即1865年莫立尔法案第585章的授权[4]），又或是由于相关私法判例的赋予（如麻省理工学院章程由法案和马萨诸塞州联邦普通法庭关于麻省理工学院以及相关事项的判决组成[5]）等等。因此，普通法系国家的大学一般都在自己的章程中开宗明义地强调自己独立的民事主体地位，这实际上就已经确立了大学在法律范围内对于自治权的充分享有。[6]其对于自治的行使，则完全参照一般民事主体的自主规则运行。而在可行性要件上，无论是公立大学还是私立大学，对于公共财政的依赖程度都相对较低。[7]更重要的是，在公共财政支持大幅减少成为必然趋势的今天，大学财政来源被融入到市场竞争的大背景之下，甚至公立大学也出现了私有化的倾向，从而塑造了大学财政收支在很大程度上自主化实现的品格。综上，在普通法系国家，一方面通过训令或特许状明确了大学的独立民事法人地位，另一方面又在很大程度上实现了财政收支自主，因此自治也是普通法系国家的大学章程所追求的实然价值。

（二）求之而不得：我国语境中的大学自治

虽然在西方，自治是大学章程所追求的应然价值与使然价值的有机统一，然而在我国大学章程中的生存逻辑却颇显凌乱。虽然大学章程的研究者和制定者都欲“言必称‘自治’而后快”，但自治在我国大学章程中的确立和实施却显得格外艰难。笔者认为，自治作为一种舶来品，在我国制度环境下体现出的“水土不服”是造成这一问题的根源。申言之，在我国当前制度框架下，大学自治本身存在着重大的逻辑纠结。

一方面，我国沿承大陆法系传统，一贯将大学定位为事业单位。虽然随着市场经济的确立和发展，我国大学逐渐获得了相对独立的法人资格，但是作为事业