_人大释法_与香港特区终审权

联合时报/2007年/7月/6日/第003版

论语・提案

“人大释法”与香港特区终审权

从“居港权”案感悟“一国两制”内涵

徐静琳

作者系上海市人大代表、宝山区政协副主席、九三学社中央委员和市委常委。上海大学法学院教授，港澳台法研究中心主任。

作者长期从事法学教学和研究，主要研究方向为比较法学和行政法学。发表专著和合著8部、论文80余篇。代表性论著有《演进中的香港法》、《港澳基本法比较》等。

——编者

香港基本法的成功实施极大地丰富了“一国两制”的内涵。“大大释法”及时化解了“居港权”案引发的“宪政危机”，表明中央具有对香港高度自治的依法监管权，从而也能确保香港特区司法权的独立运作。

在香港回归的十年历程中，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的实施，使“一国两制”的伟大构想获得成功实践。然而，由于内地与香港社会制度的不同。两地法域在法律传统上的差异。在执行基本法的过程中，反映了诸多困惑、矛盾和问题。特别是几宗涉及基本法解释_的案件，曾经在香港和内地引发了有关宪政问题的大争论，。甚至遭遇香港泛民主派的多次干扰和攻击。可以说，基本法经历的每一次挑战，都是对“一国两制”的严峻考验。

“人大释法”化解“宪政危机”

涉及基本法解释的案件有数十例，影响最大的是“居港权”案。其内容是有关港人在内地所生子女是否具有当然的香港居留权问题。1999年1月。香港终审法院作出的一个判词涉及到特区法院的有关权限，所阐述的有关特区法院审查人大行为的观点在当时引起强烈反响。特区法院的审查权力究竟有多大?是否可以延伸到审查人大及其常委会的立法行为?人大及其常委会能否通过行使基本法解释权来推翻终审法院的判决?一场“宪政危机”和政治争论由此发生。

争议的焦点是有关香港法院的司法权限问题。基本法在香港具有根本法典的地位，终审法院依据基本法审查案件所涉及的法律应该是顺理成章的。问题在于，终审法院除审查香港本地立法外。还有无权力审查它认为违反基本法的其他法律，包括全国人大及其常委会的法律?从香港终审法院判词的内容看，该项司法审查已涵盖全国人大及其常委会的立法行为。1999年6月，全国人大常委会就基本法第22条和第24条作出解释。“人大释法”的内容主要有三项：香港永久性居民在内地所生中国籍子女进入香港特区的程序；香港特区永久性居民身份的确定；本解释对香港特区法院判决的拘束力。该项解释充分体现了“一国两制”原则。及时解答了疑惑和化解了危机。

首先，“人大释法”是对基本法第24条立法原意的阐释，不涉及法院如何处理案佯的问题。其次，基本法明确规定，特区审理的终审案件涉及对中央与特区关系条款的解释权应由全国人大常委会行使。在该案中，终审法院的解释在内容上超越了其权限范围，在程序上也没有遵循有关报请的规定。“人大释法”最后强调，今后特区法院在引用基本法第24条时，以该解释为准，但这并不影响此前当事人因终审法院判决而取得的权利。由此表明，中央在对香港特区行使管理权的同时，同样尊重特区自治权的行使：人大释法具有最高权威。其本身也是法律的一部分，但对以往案件没有溯及力，并不会影响甚至推翻特区法院的判决，因而不会妨碍香港特区司法权的独立运作。

中央对香港“高度自治”具有监管权

“居港权”案反映的问题之一是中央与特区的权限问题。一个国家结构形式的核心问题，从本质上说是国家权力的构成问题。现代国家结构形式主要有联邦制和单一制。在联邦制国家中各成员的权力并非来自联邦的授权，而是各成员固有的，联邦的权力则是因其成员的“转让”而获得。因此，联邦宪法所规定的联邦权力通常是明示的，未列举的“剩余权力”则属于各成员所有。在单一制国家，中央具有国家全部最高的权力，宪法规定的各地方行政区域的权力是明示的，未列举的权力则属于中央拥有。因此。在单一制下的中国。各地方行政区域的权力均来自中央的授权，不存在“剩余权力”之说。基本法明确规定。全国人大授权香港特区依照本法的规定实行高度自治，也就是说，香港特区的全部权力均来源于中央的授权。

除了涉及外交、国防等国家主权的事务，以及涉及中央与特区关系等事务以外，香港特区在行政、立法和司法上所享有的权力是广泛的。香港特区直辖于中央人民政府，中央对香港行使涉及主权事务及不属于香港自治范围的管理权。需要明确的是，中央还具有对香港高度自治的监管权，即使在享有独立司法权的香港。如果发现有悖于基本法的情况。也可以通过行使基本法解释权等行为依法进行监督。这也是确认国家主权原则之下的香港特区高度自治的基本底线。

“最终解释权”确保特区司法独立运作

“居港权”案反映的问题之二是立法解释与司法审查的关系。基本法的解释机制包含了三个层面的意思：基本法的解释权属于全国人大常委会：全国人大常委会授权香港特区法院对部分条款自行解释：香港特区法院对终审案件涉及不属于特区自治范围条款的解释有报请程序上的限制。因此，“最终解释权”与“最终裁判权”是分开的：基本法的“最终解释权”属于全国人大常委会，香港特区法院经授权行使的是附条件的基本法解释权限，所有涉及基本法解释的特区案子的“最终裁判权”则属于香港法院。两者并不矛盾，问题在于，当出现全国人大常委会的解释与香港终审法院的解释不一致的情况。即最高权力机关的解释与地方法院的解释发生差异，终极效力在哪里?特区的终审权是否会因此受到限制?

“人大释法”提示了两个基本方面：一是在必要时，全国人大常委会有权纠正特区违反基本法的行为，包括可以对基本法的立法原义进行解释。但该解释对特区终审法院的生效判决没有溯及力，即并不会影响特区终审法院独立行使司法权和终审权。二是特区终审法院必须严格遵循以下原则：凡是涉及中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款的解释，在终审判决前应报请全国人大常委会对有关条款作出解释，这个报请程序是法定的：一旦全国人大常委会对基本法条款作出解释。香港特区法院在引用基本法有关条款时，应以该解释为准。

基本法的实施极大地丰富了“一国两制”的内涵，使我们进一步加深了对“一国”是原则，“两制”是关键的理念的领悟。