城市生命线系统的非工程防灾减灾

15卷5期2006年10月自　然　灾　害　学　报JOURNAL OF NAT URAL D I S ASTERS Vol .15,No .5Oct .,2006收稿日期:2006-07-30;　修订日期:2006-08-28 基金项目:城市防灾救灾决策系统(国家“985工程”二期) 作者简介:尤建新(1961-),男,江苏苏州人,教授,主要从事管理理论及城市建设与管理研究.文章编号:100424574(2006)0520194205城市生命线系统的非工程防灾减灾尤建新1,2,陈桂香1,陈强1(1.同济大学经济与管理学院,上海200092; 2.上海市防灾救灾研究所,上海200092)摘要:城市生命线系统的防灾减灾分为工程措施和非工程措施,研究和实践通常都偏重于前者。

从工程措施作用的有限性、新型生命线系统灾害的特点及灾害损失类型的变化论证了加强非工程措施的必要性,进而说明了如何从管理体制、技术立法、灾害保险及灾害教育等方面构建城市生命线系统的非工程防灾减灾体系。

关键词:城市生命线系统;非工程措施;管理体制;保险;防灾教育中图分类号:X4 文献标识码:ANon 2structura l d is a ster preven ti on and reducti on m ea suresof urban li feli n e system sY OU J ian 2xin 1,2,CHE N Gui 2xiang 1,CHE N Q iang 1(1.School of Econom ics and Manage ment,Tongji University,Shanghai 200092,China;2.Shanghai I nstitute of D isaster Preventi on and Relief,Shanghai 200092,China )Abstract:The measures f or disaster reducti on of urban lifeline system s can be classified as structural and non 2struc 2tural measures .However,more attenti on is paid t o structural measures both in research and p ractice .I n this pa 2per,the necessity t o enhance the non 2structural measures was de monstrated fr om three as pects:the li m ited effect of structural measures,the disaster characteristic of ne w type lifeline syste m s and the changes of disaster ’s l oss cate 2gory .Then,four ty p ical non 2structural measures were discussed,including the disaster manage ment syste m s,tech 2nical legislati on,disaster insurance and disaster p reventi on educati on .Key words:urban lifeline syste m s;non 2structural measures;disaster manage ment syste m s;insurance;disaster p re 2venti on educati on在现代城市中,能量、供水、交通与通讯等系统一般以网络方式构成,且在空间上覆盖很大的区域范围,这些系统在灾害作用下的破坏情况直接决定着一个城市能否保持正常功能,因此被统称为城市生命线系统[1-3]。

目前,人们对于生命线系统的理解已经建立在更为广阔的背景下,定义其为维系城市功能或区域经济功能的基础性工程设施[4,5],从而将城市生命线系统在空间上扩展到区域经济所覆盖的范围,包括区域范围内的电力、交通、输油、供气、供水、通讯、网络等系统。

生命线系统是城市灾害重要的承载体之一,受到自然灾害、技术灾害和人为灾害的威胁[6],具有灾时破坏严重、波及的范围广、社会影响大、次生灾害严重等特点[4,7-9]。

目前,以网络空间、电磁空间为代表的非空间实体生命线系统的人为灾害也日益严重。

对于不同类型的生命线系统,根据灾害类型的不同,可以采取工程和非工程两类防灾减灾措施。

我国政府非常重视城市生命线系统的防灾减灾工作,投入了大量的人力、物力及财力兴建防灾减灾工程,取得了一定的经济效益和社会效益。

相比较而言,对于非工程防灾减灾重视不足[7,8,11]。

非工程防灾减灾的概念是美国在20世纪70年代针对城市防洪领域提出的[10],到1988年开始实施以非工程措施为主的防洪策略。

目前,非工程防灾减灾已经成为各国洪灾管理的重要手段,并在城市灾害管理中得到了广泛的应用。

本文在对两种措施进行分析的基础上,构建了城市生命线系统的非工程防灾减灾体系。

1　城市生命线系统防灾减灾措施分析对于城市生命线系统工程防灾减灾措施的作用,比较有代表性的观点是防灾设计与耐久性控制[4,5,11]。

非工程减灾措施是指除工程措施之外的一切依法的减灾活动,主要包括:创新管理体制、建立健全管理机构、制定和完善法律法规、编制防灾规划和应急预案、宣传普及灾害知识、推行保险制度、储备救灾资金和物资及医治灾后心理创伤等各个方面。

工程和非工程措施是防灾减灾的两个方面,不能互相替代。

1.1工程防灾减灾的局限性灾害作为一种客观的自然现象,不可能完全避免。

根据目前的科技发展水平,人们甚至无法准确地预测地震、飓风、洪水、海啸、滑坡、泥石流等自然灾害的发生时间和地点。

而城市生命线系统正是根据对可能受到的各种灾害的预测,按照设定的防御标准建造的。

一般而言,防御标准受到对灾害的认识程度、投资及建设水平等因素的限制,不能无限提高,因此难以避免超过建设防御标准的灾害发生。

另外,过多的灾害防御工程会引起生态灾害,或者成为新的灾害源。

如1969年意大利的Vai ont 大坝垮坝,造成2000多人死亡[12]。

除了灾害的不可预知性和防御标准有限之外,城市生命线系统本身构成的复杂性也是造成工程防灾减灾措施难度增大的一个因素。

如在城市电力系统中,存在电厂主厂房、高压输电塔、各类变电站建筑、高压输电设备等,这些工程结构的抗灾性能、健康状态、耐久性都会影响整个生命线系统的功能发挥和抗灾能力[13]。

且随着城市化的发展,生命线系统的覆盖空间更大,甚至跨越几个国家和地区,存在的环境更加复杂和难以控制。

所以,从工程的角度无法完全避免事故的发生。

如2003年8月14日,纽约一个电厂遭雷击起火,造成美国中西部和东北部的大部分地区以及加拿大安大略省停电近29h,影响了约5000万人的正常生活。

在我国,2005年11月13日中石油吉化公司双苯车间发生爆炸,污染了松花江,导致哈尔滨市停水4d,并对俄罗斯远东地区的生态环境造成一定危害。

1.2新型生命线系统的防灾减灾城市生命线系统不仅包括道路、供水管网、电力系统等传统项目,随着现代信息技术和通讯技术的发展,也逐渐拓展到电磁、网络等非自然实体空间[6]。

大量的工程实践表明,造成传统生命线系统破坏的主要是地震、洪水和风暴等自然灾害[8];造成非自然实体空间生命线系统破坏的主要是人为灾害和技术灾害。

如非法建立或占用公共电台、非法拦截和破译通讯信号等。

另外,对于日益成为人们生活必备品的网络,人为破坏风险更大,最典型的就是“黑客”袭击。

根据W arr oon Research 的调查,1997年世界排名前1000位公司的电脑系统几乎都曾被黑客闯入;据美国F B I 统计,美国每年因网络安全造成的损失高达75亿美元;据Ernst 和Young,由于信息被窃或滥用,80%的大型企业都遭受过一定程度的损失[14]。

对于非自然实体空间的城市生命线系统防灾减灾,非工程措施的作用更加有效。

许多国家成立了有针对性的管理机构,颁布了相应的法律法规。

如韩国成立了网络犯罪应对中心,印度成立了全国电子警察委员会,美国颁布了《国土安全国家战略计划》、《计算机安全研究和发展法》及《保护计算机空间国家计划》等,有四十多个国家加入欧盟委员会制定的《打击计算机犯罪公约》。

我国成立了互联网安全产品测评认证中心、计算机安全管理监察部和信息产品检测机构,颁布了《计算机信息网络国家联网安全保护办法》等法规。

1.3生命线系统衍生灾害的防灾减灾长期以来,灾害造成生命线系统的工程性破坏一直是灾害损失中最重要的一部分。

如在城市生命线系统的地震灾害中,经济损失和绝大多数的人员伤亡都是由于建筑物倒塌和设施破坏造成的[15]。

但随着城市财富的不断集聚和社会的发展,由灾害引起的商业中断、信息丢失、民众的心理影响等社会损失更加严重。

・591・5期尤建新等:城市生命线系统的非工程防灾减灾“9・11”和2005年以伦敦地铁及公共汽车为目标的恐怖袭击事件,就是社会损失远远大于工程损失的典型案例。

据联合国发表的报告指出,若不计生命损失,“9・11”给美国造成约400亿美元的财产损失,但全球经济产生连锁反应,股市动荡、油价波动,损失高达3500亿美元[16]。

伦敦地铁遭受连环恐怖袭击,近百人伤亡,然而整个事件所造成人们的心理恐惧在短时间内难以消逝。

人既是灾害的承载体,同时也是抵御灾害的主体。

工程措施的主要功能是保护人们免受灾害的伤害,是一种外在的保护,而非工程措施则能增强人的能动性,是抵御灾害的内在力量。

加强公众的安全文化、法制教育,提高公众的防灾减灾意识;并通过普及防灾减灾的基本知识,使公众掌握各种应急自救方法,消除对灾害的恐惧感,从而提高个人的灾害应急能力,实现从灾后的反应文化向灾前预防文化的转变[17]。

2　城市生命线系统非工程防灾减灾体系相对工程措施而言,非工程防灾减灾包含的内容更为丰富。

其中灾害管理体制、技术立法、灾害保险和灾害教育构成了城市生命线系统的非工程防灾减灾体系。

2.1创新灾害应急管理体制由于受长期计划经济管理模式的影响,我国城市实行的是分灾种、分部门的灾害管理模式。

城市生命线系统的灾害管理除分灾种、分部门外,还按照行政区划的不同具有不同的灾害管理主体。

这种管理模式不符合生命线系统覆盖面广及灾害损失具有耦合放大性的特点,割裂了减灾资源和信息。