我军后勤采购与美军采办的比较与启示

我军后勤采购与美军采办的比较与启示(2009-03-27 18:30:23)转载分类：军队物资采购标签：军事采购法规制度军队物资电子化采购后勤美国军事(本文是博主近期完成的研究课题之一，并在《军队采购与物流》发表，现供博友浏览，未经允许不能挪作它用。

)我军后勤采购是指除武器和常规装备以外的物资、工程、服务采购。

近年来，军队后勤采购进行了重大改革，初步构建了总部、大单位、军以下部队三级采购组织管理体制，实行了“分段管理”，不断扩大了集中采购规模，取得显著军事经济效益，采购活动规范化、采购队伍专业化、采购手段信息化建设有了长足进步。

随着军队采购制度改革的不断深化，一些带有根本性及深层次的矛盾和问题，也逐渐显现出来，亟待建立具有我军特色的现代后勤采购制度，逐步实现采购管理科学化、采购活动规范化、采购队伍专业化、采购保障信息化，全面推进后勤采购事业又好又快发展。

本文通过对我军和美军采购多方面的比较分析，作了一些启示性思考。

启示之一：必须健全体系完整的后勤采购法规制度建立健全军事采购法规制度，为采购行业建设与管理提供完善的法规依据，从而有效规范采购主体行为和采购活动，实现军事采购工作有序运作和健康发展，是军事采购领域始终关注的重大问题。

（一）美军采办法规体系层次清晰、体系完整美军采办现行的法规包括法律、法规、规章和指令、指示等，上层法规效力高于下层，当不同层次的法规相抵触时，以上层法规为准。

法律方面：直接的军队采办法律有11部，为国防采办及改革提供基本法律依据。

其中，《武装部队采办法》为美国三军和国防后勤局管理采购工作的基本法律，规定了军事采购的基本政策和程序。

条例方面：为落实法律条款的要求，国防部制定了相应的条例。

比如，根据《武装部队采购法》制定了《国防采办条例》，该条例与政府采办条例合并为《联邦采办条例》，全面系统地规范了国防采办政策、规则和实施程序等。

规范性文件方面：国防部对国防采办制定了一系列规范性文件，对采办的具体行为进行了详细规范。

主要有《美国联邦采办条例国防部补充条例》、《国防采办系统》等；有关采办管理部门还制定了大量规则、细则和具体标准等。

美军采办法规体系纵向层次清晰，横向上体系全面、门类齐全，国防采办法规内容十分具体，囊括了国防采办相关的组织体系、规划计划、合同管理、经费管理、采办队伍、国防设施等。

但在执法过程中，也出现一些问题，如采办项目立项时，不同利益的组织或部门常常分别依据多种多样的法规条款打口水仗；另外，由于程序和具体标准过于琐碎，增加了操作难度，也影响了工作效率。

（美军采办法规制度体系简图详见附件图1）。

（二）我军初步形成了以规章为主的法规制度体系近年来，国家和军队出台了一系列法律、规章和政策，为军队后勤采购提供了重要的法规依据。

总后先后颁发了《军队物资采购管理规定》、《军队物资应急采购管理规定》、《军队物资招标管理规定》、《军队物资采购机构审价管理规定》、《军队物资供应商库管理办法》、《军队物资采购信息公告管理办法》、《后勤装备承制单位选定办法》、《军队物资进口管理工作正规化建设规定》、《军队物资进口委托代理规定》、《军队免税进口物资监管规定》、《军队工程采购管理规定》、《军队工程建设项目招标管理规定》、《军队物资、工程、服务集中采购资金支付暂行规定》、《军队物资、工程、服务集中采购审计规定》等。

但从整体上看，军队后勤采购还没有形成体系完整、门类齐全的法规体系，主要存在三个问题：一是采购法规效力层次比较低。

现有采购法规制度基本上都属于部门规章，更高位阶、更高效力层次的采购法律和行政法规尚未出台，法规的权威性有限，这在一定程度上制约着军队采购制度改革向更大范围、更深层次进一步推进。

二是采购法规不够系统。

纵向看，还没有形成法律、法规、规章、制度这样一个从上到下的完整体系。

横向看，技术性、程序性法规多，有关作战、战备、训练、建设与监管的法规比较少。

三是采购法规的可操作性不是很强。

主要是招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式的操作程序规定的比较原则，反映过程及结果的相关文件也缺乏统一性，不能有效规范采购活动。

（我军后勤采购现行法规制度简图详见附件图2）。

（三）突出“三个特征”，健全体系完整的后勤采购法规制度美军采办法规体系是在比较完善的国家法规制度、市场经济和高度集中的军事采购基础上逐步形成的，无论是从纵向或横向看，还是从内容或操作性看，都是很完善的。

我军后勤法规制度主要以规章为支撑，还没有形成法规体系，相比美军还有很长的路要走。

由于国情、军情不同，我们必须突出“三个特征”，逐步建立我军完善的后勤采购法规制度（完善我军后勤采购法规制度简图详见附件图3）。

特色鲜明。

各项法规制度的建立都要从我们的国情和军情出发，只有这样才能立好法，发挥好法规制度作用，否则就会误入歧途。

后勤采购的立法既要考虑体系上的系统性和内容上的完整性，又要考虑实用性和规范性，不能过于繁琐。

应逐步建立起以《国防法》和国家其他相关法规为依托，以《政府采购法》为指导，以《军事采购法》为主体，以《军事采购条例》为骨干、以部门规章为具体规范的后勤采购法规制度体系。

《军事采购法》应依据《政府采购法》和《国防法》由全国人大常委会制定，从宏观上明确军事采购的组织体系、采购制度、有关政策以及各相关主体的权利和义务等，对军事采购活动各方当事人特别是地方政府和供应商的行为进行规范，保证军事采购享有优先优惠的权利，同时也为其它法规制度的制定提供法律依据。

《军事采购条例》应依据有关法律由中央军委、国务院制定，对军队采购管理体制、采购机制、采购范围、采购标准和采购行为等进行规范。

专业性强。

后勤采购是采购领域一个专业门类，各项法规制度都应体现其特定的专业性，与综合性法规要有明显区别。

主要是依据《军事采购法》和《军队物资采购条例》，由总后勤部及军兵种、军区制定后勤采购配套规章。

从当前的情况来看，物资采购方面的规章相对较多，工程采购、服务采购方面的规章较少，应有重点、有针对性的健全专业性规章，使每一个专业类别都有相应配套的规章制度。

内容完善。

后勤采购种类很多，内容繁杂，制定的法规制度应有比较全面的覆盖性。

在这方面更应借鉴美军的做法，美军有的一顶立法案就达数百页纸，各种制度、规定、细则、标准等更是具体细致，我军在这方面则相差甚远，有关规章制度和标准等比较零散，许多方面的工作缺乏基本依据。

应集中力量抓紧完善规章制度和标准体系，同时还要高度重视可行性和操作性，做到能够全时空、全方位、全过程的规范各种采购行为。

启示之二：必须构建三军一体的后勤采购管理体制军队采购管理体制是军队整体管理体制的重要组成部分，但与其他管理体制又有着显著不同的特点，不仅要搞好编制体系内的正规化管理，更重要的是要抓好采购业务管理，通过经济手段实现社会资源向部队保障力的转化。

实行三军一体、高度集中的后勤采购管理体制，是市场经济发达国家军队的普遍做法。

（一）美军采办管理体制机构完善、组织严密美国国防部统一领导全军的采办工作。

国防部设有一名负责采办工作的副部长和一名负责生产与后勤的助理部长统管全军的采办业务。

由国防部机关、各直属局和各军种从事采办工作的高级官员组成的国防采办委员会，对重要采办项目进行审查。

由参谋长联席会议副主席领导的物资需求联合审查委员会，负责确定军事物资需求，并在国防采办委员会审查采办项目前核准采办指标。

国防部下属的后勤局是三军的联勤机构，下设4个大的补给中心、24个国防物资分发点、1个战略物资储备中心、1个国防回收和销售中心。

补给中心和三军自有的仓库共同负责全军的通用物资供应。

各补给中心按职能和分类不同，分别负责武器系统供应，食品、军服、医药一般物资和工业品的供应，航空物资支持，国防能源支持等。

24个分发点具体负责接收、储存、分发物资，使得重要的物资和补给得以迅速运抵战区。

原隶属于国防后勤局的国防合同管理司令部与军种的合同管理机构合并成国防合同管理局，具体负责监督和管理合同及向军方提供物资和服务的合同商。

国防合同管理局在美国主要工业基地设立地区合同处，直接与军品生产厂商打交道，确保合同履行。

国防合同管理局下设100多个驻厂军代表室，管理着3万多家厂商价值7500亿美元的约50万项合同。

美军集中统一、层次分明的采办管理体制，职责清晰，权利明确，组织严密。

但由于管理层次较多，且每个程序内容繁琐，执行中容易出现推诿及效率降低问题。

（美军采办管理体制简图详见附件图4）（二）我军后勤采购建立了统一管理体制自2001年以来，依据《总后勤部关于深化军队物资、工程、服务采购改革总体方案》，军队物资、工程、服务采购军队采购在全军范围进行重大改革。

调整和明确了各级机关职能管理部门、事业部门和采购机构的职责，实行总部、军区级单位、和部队三级管理体制；按照统一计划、集中采购、集中支付的原则，实行了分段管理。

新的管理体制的形成，较好地理顺了各级管理主体的关系，实现了统一管理、集中采购的重大突破。

但这种管理体制改革也存在一定的局限性，主要是集中统管的问题始终没有得到解决。

在目前现行管理体制中，总后各部门分别负责本行业的管理，其中也包含采购方面相应的管理职责，并分别由总后一名副部长分管，这显然不能形成一个统一指挥、密切协同、高效运作的管理机制，也难以从根本上改变条块分割、自成体系的传统采购管理模式和保障方式。

从近年来物资采购实践情况看，由于多元管理主体共同参与采购管理，且直接参与具体业务较多，干扰了采购秩序，甚至出现违规违纪问题。

尽管如此，由于后勤工程、服务采购的组织管理机制仍然没有摆脱过去的模式，存在的问题更多。

（我军后勤采购现行管理体制简图详见附件图5）（三）着眼“三个适应”，构建三军一体的后勤采购管理体制美军采办管理体系虽然机构健全、层次分明、职责清晰、组织缜密，但管理层次太多，其不足在组织管理上已有表现。

我军后勤采购三级管理体制的建立，较好地实现了宏观管理，解决了分散采购存在的许多弊端，但管理顶层缺乏集中统管的问题十分突出，引发诸多矛盾和漏洞。

因此，应着眼“三个适应”，构建我军后勤采购管理体（我军三军一体后勤采购管理体制简图详见附件图6）。

立足军队后勤体制变革需要。

我军后勤管理体制为适应军事变革的要求，围绕三军联勤保障一体化进行重大变革，这种变革的实质就是要实现由机械化向信息化转型，精简和高效集成后勤编成，使后勤指挥更加高效、畅通、快捷。

后勤采购管理体制是军队后勤体制变革的组成部分，必须与之相适应、相协调、相配套。

我军应积极借鉴美军采办组织管理体系的长处以及存在的不足，探索构建三军一体的后勤采购组织管理体系，进一步向集中统管方向发展，使采购组织结构趋于“扁平化”，纵向上减少管理层次，横向上消除职能交叉和权力分散，逐步形成纵短横宽、相互制衡、分工负责的矩阵式一体化结构体系。