韩国政府绩效评估制度及其对我国的启示

摘要：韩国的政府绩效评估理念发端于20世纪60年代,到了20世纪90年代逐步制度化。经过10余年的发展与完善,韩国政府绩效评估已经有了比较科学有效的评估体系、评估技术和评估方法。韩国政府绩效评估制度对我国政府绩效评估体系的建立和发展提供了有益的借鉴和启示。

政府绩效评估是当今世界公共管理领域的一个重要的课题。和英、美等西方国家类似,韩国的政府绩效评估作为行政改革的重要内容而付诸实践。在韩国,政府绩效评估的理念发端于20世纪60年代引入政府部门的计划审查制度,但是真正发展并走上制度化则是在20世纪90年代韩国行政体制的过程中。当时行政改革所处的背景是:自1993年开始的民选政府的政治制度和1997年出现的金融危机。前者是其改革的环境依托,直接影响改革的理念、方向、深度和效度;后者是其改革的直接动力。为了成果应对当时国家所面临的多重危机,以及对政府效能的新要求,金大中政府改革的趋向是掌舵型政府、市场导向、顾客中心和成果控制,目标是建立一个廉价、高效、服务的政府。这些目标和趋向至今仍然指导着韩国行政体制的改革和发展。政府绩效评估集中反映了成果控制这一改革趋向,发展至今已经逐渐制度化,有了比较科学有效的评估体系、评估技术和评估方法,对于韩国政府内部管理的革新,业绩导向型和服务型政府的建立都发挥着积极的作用。2000年之后,随着韩国政府绩效评估的多元化发展,财政部门的成果管理制度,责任运营机构制度,以及针对公务员个人工作绩效的职务成果契约制度先后出台并且发挥着各自的作用。政府业务评价制度、成果管理制度、责任运营机关制度和职务成果契约制度这四项制度也构成了韩国政府绩效评估制度的主体。

一、韩国政府业务评价制度

政府业务评价制度是韩国政府绩效评估体系中最为核心的制度,是最早引入且发展最完善的,针对中央和地方政府的一项绩效评估制度。政府业务评价制度的目的是综合评价分析政府业务的推进状况及执行成果,把结果反映于执行过程及今后工作计划的树立。如前所述,政府业务评价制度由1962年引入的审查分析制度发展而来。2001年5月,随着《有关政府业务等评价的基本法》的颁布施行,原先的审查分析制度发展成为了综合管理全体机构的政府业务评价制度。2006年4月,《政府业务评价基本法》的施行把原先依据不同法令进行的片面的或者重复的各种评价制度统合为一体,使之体系化,以期提高政府业务运营的绩效以及责任感。本制度每年由国务调整室政策评价委员会负责实施。例如,在2005年的评价中,总共对43个中央行政机构、16个地方自治团体实施评价,对“国家基础通信网管理评价”等10个项目实施特定项目评价,总共提出93个改善措施事项。

政府业务评价制度的种类及对象主要包括:(1)中央行政机构评价:43个中央行政机构(包括所属机构)把自行选定的业务根据评价基准实施自我评价,政策评价委员会综合评价中央行政机构的业务推进内容及成果,革新管理力量,顾客满足度和政策宣传努力等。(2)地方自治团体评价:16个广域自治团体把自行选定的业务根据评价基准实施自我评价,中央行政机构评价地方自治团体执行的国家所委任的事务、国库补助事业、国家主要政策的贯彻执行情况等。(3)特定项目评价:评价国民关心度高或当前国家、社会关注的事项和问题。必要的制度性的改善,有关多个部门事项以及国务总理为统筹管理国家的必要政策。

政府业务评价采用各行政部门自我评价与政策评价委员会的上位评价相结合的方法。各中央行政机构在每年3月底确立“主要业务施行计划”,经过自我评价委员会的审议向政策评价委员会提出,至4月底确立包括主要政策的自我评价计划,经过自我评价委员会的审议向

政策评价委员会提出。另外,各部门分季度检查主要业务执行计划的推进业绩,每年的4月和10月把结果向政策评价委员会提出,整理每半年主要政策推进业绩的评价报告书,提交给政策评价委员会。政策评价委员会确认季度报告的客观真实度,检验执行状况,主持上下半年各一次的“政府业务报告评价会”,公开其评价结果。例如,在2005年的政府业务评价中,各中央行政机构采用自我评价的方法,向总统作年初业务报告时提出了218项政策目标,完成了对840项执行项目的推进状况的季度监测,并且对各项目内部共1591个成果指标的年末目标完成度进行了检查。

政策评价委员会则实施了对各部门自我评价实行情况的半年一次的上位评价。同时,政策评价委员会有权制定革新管理顾客满足度、政策宣传管理等评价内容各自的评价基准和方法实施评价。

表1政府业务评价的指标和内容

(注1)各部处每年年初向总统报告该年预定处理的主要政策。

(注2)清廉度、危机管理和规制改革三项指标作为额外的评价指标,酌情从总分中加减相应的分数。

二、韩国政府成果管理制度

成果管理制度是一项脱离了以投入为中心的预算,设定财政事业的目标和成果指标,依据指标评价事业目标和其成果完成情况,反映于预算编定,以期提高预算执行效率的绩效评估制度。成果管理制度由财政部的企划预算处负责推行。

自2000年该制度实施之后,进行了3年的试点,主要对审查成果报告书和计划书之间的一贯性,概略性技术指标(战略目标、成果目标、成果指标)的适合性和妥当性等进行了评价。2002

年,韩国政府对22个中央部处厅的所属机构和一部分室、局实施试点,企图从机构的业务出发确立和测定成果目标及指标反映于预算。2003年,成果管理的操作方法改由相应部门直接拟定成果计划书,测定成果,以此为基础拟定成果报告书。成果计划书所包含的最重要的内容是关于部门当年财政事业的一目了然的成果计划表。基于之前的经验,从2003年开始对22个先行部门开发成果目标-指标,2004年对财政事业基准的30%以上拟定2005年度成果计划书,其他部门开始开发成果目标-指标。2005年先行部门对财政事业基准的100%拟定2006年度成果计划书,其他部门对财政事业基准的30%拟定2006年度成果计划书。为了个别事业单位的成果管理,参照美国的PART(Program Assessment Rating Tools),从2005年开始施行的财政事业自律评价制度作为成果管理制度的补充,对计划、执行、成果的确认目录由预算当局提供,各部门依次自行检查所实行的成果评价的制度。

韩国中央政府财政部的企划预算处,每年年初监督各部门设定通过一定财政事业(或事业家)要达到的成果目标,开发能测定成果目标完成与否的计量化的成果指标,拟定成果计划书,把成果目标和事业施行结果依据指标比较评价,并把评价结果反馈于下一年的财政预算和运营。成果管理与“预算编定-执行-结算”的预算周期一样以3年为周期,具体由“拟定成果计划书-年度事业执行-拟定成果报告书”过程组成。再细分为“战略目标-成果目标-成果指标”的体系化结构。这一体系化结构由包括机构的目标,价值,功能的机构任务,以及象征中长期重点政策方向的“战略目标”,通过主要财政事业(或事业人)完成的作为“战略目标”的下位概念的多个具体“成果目标”,还有作为判别成果目标完成与否的尺度“成果指标”所构成。

图1成果管理制度的基本框架

成果主义预算制度的目的是通过高效率预算执行提高财政活动的产出,给预算相关政策的提案者提供事业推进的核心情报,提高预算制定的效率。进而,如果说之前的预算主要是投入、控制为主的制度的话,那么施行成果管理制度之后,则是管理投入国民的税金而推进的事业的最终成果。

三、韩国政府责任运营机关制度

责任运营机关制度是一种为了保障责任运营机关负责人运营机关的独立性和自律性,给其成果赋予责任,谋求提高行政的效率和行政服务质量的成果管理为基础的制度。20世纪80年代后期和90年代初期,经济合作发展组织

(Organization forEconomic Co-operation and Development)成员国广泛引入责任运营机关制度。在韩国,从2000年开始以政府组织中具有事业性、执行性为特征的机关为对象,引入和运营此制度,从2006年5月开始,厅级中央行政机构中的特许厅也指定为责任运营机关进行运营。

责任运营机关的选定标准如下:第一,除国家核心政策决策机关之外,负有执行功能、规制功能和事业性功能的所有机关都是责任运营机关的对象;第二,责任运营机关的权利权限由特定某一机关委任的,作为代理人被要求严格的成果管理,所以,这也在客观便于对其成果测定

基准的开发及成果测定;第三,作为给国民提供行政服务,转换责任运营机关时,能提高行政的效率性及服务质量的机关更能转换为责任运营机关;第四,大部分的责任运营机关以独立核算制为基础运营,因此适用使用费或酬劳费等收益者负担原则,其自身的收入能充当运营费的全部或一部分的机关更适合该制度。