我国地方立法权

浅析我国地方立法权

改革开放以来，我国的立法体制逐渐得到完善。在这之前，仅存的民族自治地方制定的自治条例和单行条例一度中断，只实行由国家统一领导的立法权制度。随着宪法的多次修改，全国人大组织法和地方组织法和立法法的出台及完善，确立了现行的统一而又分层次的立法体制，健全了包括地方立法权在内的立法制度。本文探讨的是地方立法权的概念、存在的必要性、行使状况以及现状产生的原因，希望以此能够加深对地方立法权的理解。

一、地方立法权的概念

宪法和地方组织法，均未直接使用”地方立法”这一概念，仅对地方立法的机关、职权范围、应当遵守的原则和备案报批制度作了比较明确的规定，而立法法对地方立法的职权和程序，作了全面的界定。我们认为，地方立法是指经法律授权的特定地方国家机关，依照法律法规的规定，制定、认可、修改、废止效力不超出本行政区域范围，并以国家强制力为保障的的规范性文件的活动。地方立法权指的是法律授权的地方立法机关享有的制定规范性文件的综

合性、权威性的法律权力体系。我国的地方立法由三部分构成：特区地方立法、民族自治地方立法和一般地方立法。享有地方立法权的地方包括省、自治区、直辖市，民族自治地方，省会市和国务院批准的较大的市，经济特区，还包括特别行政区。其中省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会是地方立法的基本主体，立法数量多，涉及面广，影响大，更具代表性。因此本文探讨最多的地方人

大及其常委会制定的地方性法规。

二、地方立法权存在的必要性

1、社会关系的现状要求地方立法的存在

社会关系复杂多样，从横向来看需要从不同方面进行立法，从纵向方面说，每一类社会关系都需要法律按照从大到小在不同层次上进行调整，而中央立法只能笼统的照顾大局，具体的细节问题就必须依靠地方立法来完成。

2、立法工作的性质要求地方立法的存在

从立法工作的性质看，立法是件严肃的事情，不能朝令夕改，但是社会关系又是复杂多变的，法律必须适应瞬息万变的社会关系，因此单靠中央立法不能及时解决立法的需要，需要地方立法机关发挥自己的积极性。

3、具体国情要求地方立法的存在

我国地域辽阔，各地政治、经济、文化发展不平衡，用中央制定的同一的法律来调整其社会关系难以面面俱到，无法适应各地的情况，无法照顾不同地方的要求，而赋予地方一定的立法权，可以充分发挥地方的积极性，地方立法机关可以结合本区域的具体情况，制定具有地方特色的法律法规。

三、我国地方立法权的行使现状

《立法法》的颁布，对中央专属立法权加以确定，明确规定法规、规章的立法范围，对各立法主体的立法权限做了比较清晰的划分，相比宪法只作原则性的规定有了很大的进步，但是由于立法主

体的多元和地方立法主体的多类别和多层次，许多矛盾仍然和突出。

1、地方立法权与国家立法权的权限模糊

从现行法律规定看，我国立法权限内容存在很多交叉、重合之处，或者含糊不清，界限不明，导致中央与地方的立法主体在某些事项上都认为自己拥有立法权。另外，地方立法权涉及的范围很广，政治、经济、文化、社会等几乎到了无所不包的程度。但是在立法实践中，地方立法机关的立法行为往往没有明确具体的法律依据来规制，所以也就不需承担相应的法律责任，导致产生许多问题。

2、地方人大立法权几乎虚设，常委会的立法权力膨胀

综合我国立法实践可以看出，多来各级人大的立法数量极少，而绝大多数法律、法规都是由各级人大常委会制定的，人大常委会实际上已成为国家法律的主要制定者，人大常委会立法权十分宽泛并经常性的行使这一职权，将会产生许多令人不安的因素：（1）民意代表性缺乏。法律本身应当集中体现民意，是所有人大代表对各自收集民意的总结和提炼。在立法机关立法活动中，所有人大代表的共同参与才能使决策达到最佳效果，但是在我国拥有立法权的各级人大代表，除基层外均通过间接选举产生，这本身不能将民意充分的、直接的反应出来，由间接选举产生的代表中再选举极少比例的代表委员去进行经常性立法，显然会使法律与广大选民的直接愿望距离更远。（2）代表约束不利，造成立法专横。由于我国各级人大代表多是兼职的，闭会后，就要回到自己的工作岗位上这就使得

代表选出常委会委员后对他们的监督产生许多实际的困难常委会也容易放松与代表的联系，失去主动接受代表监督的自觉性。

3、地方立法重复、照搬中央立法

在我国立法实践中，中央立法一般概括的、原则性的调整相关法律关系，确定地方立法的基本原则和方向。中央立法出台之后，地方性法规迅速被制定出来。这种状况容易导致一些问题的出现：一方面，由于工作者自己的知识、技能有限，地方立法缺乏新意，仅是上位法的简单的细化。另一方面，由于地方立法机关过分追求与宪法、法律的相统一，而忽视本区域的具体情况，制定一些重复的缺乏地方特色的法律、法规。这些现象不仅不能解决各地方的实际问题，还易造成更多资源的浪费。

四、我国地方立法权限行使现状产生的原因

1、中央与地方之间的利益衡量

中央利益和地方利益综合构成一个国家的整体利益。而作为不同的利益主体，都想自己获得利益更多，于是在地方利益和中央利益之间必然会出现一定程度的冲突与分离。这时，各个利益主体为了维护自身利益，迫切需要强有力的手段即采取权威性、规范性的立法手段来确定权力。因此，中央为了维持其在立法权领域绝对的领导地位而寸步不让，地方为了追逐地方利益而在立法权限模糊地方提前立法。这样地方立法权与国家立法权的行使过程中存在立法冲突问题，从而导致地方立法权的行使出现阻碍。

2、人大立法虚设的原因

虽然从宪法和法律的规定来看，地方人大较人大常委会的立法权更广、效力更高，但是人大的立法权在实践中却没有落实。造成人大立法权虚设的原因主要有两点：

（1）对特别重大事项含义划分不明确。地方组织法规定的人大第3项职权和常委会的第4项职权完全一样，均是”讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民政、民族等工作重大事项”。由于两个主体对重大事项的决定权是一样的，所以他们对重大事项的法规制定权也是一样的，区别在于代表大会制定法规期间是在大会召开过程中，常委会制定法规是在大会闭会期间。所以对特别重大事项的规定笼统、模糊，造成人大常委会行使职权的范围过大，甚至本属于人大的职权，却由人大常委会来行使。

（2）地方人大本身行使权力的限制。人大代表大部分是兼职的，各个代表在执行职务世、时还缺乏相应的物质、时间和组织方面的保障，导致广大代表不可能经常性的直接行使立法权，而且地方人大会期较短（每年仅开会1次，、一般不会超过10天），需要讨论的问题却又相当多，加上有些地方人大代表的素质水平较低、缺乏立法方面的专门知识，难以胜任地方立法工作等原因，使本来属于从属地位的人大常委会在闭会期间代替代表代表大会独立行使职权，甚至揽括了地方人大的立法权。

（3）缺乏对地方人大及其常委会立法权限的监督审查机制。《宪法》第67条第八款规定：全国人大常委会依法享有撤销权。该撤