精英决策模型 3分析
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精英决策模型
—《自上而下的政策制定》托马斯 ▪戴维
王颖 叶美连 中外政治制度
一、引言 1. 什么是精英？
• 卓越人物 • 精英是泛指在一项或多项领域上的优秀人才 和领导者(如：科学家，政治家，学者，军事 家等) • 指各行各业中的杰出人才.
“精英”一词最早出现在17世纪的法国，意指 “精选出来的少数”或“优秀人物”。精英理 论认为，社会的统治者是社会的少数，但他们 在智力、性格、能力、财产等方面超过大多数 被统治者，对社会的发展有重要影响和作用， 是社会的精英。其中极少数的政治精英代表一 定的利益集团，掌握着重大决策权，他们的政 治态度、言行，对政治发展方向和前景产生重 要影响，决定着政治的性质。
（四）自上而下的政策制定模式
第一阶段
1.
政 策 的 制 定 过 程
ห้องสมุดไป่ตู้ 图解 • 基金会：企业公司和个人财富通过一定的渠道转到各种基金会，是享
受免税的组织并向非营利组织提供资金帮助。国家主要基金的代理人都 是精英们自己。他们提供资金来支持社会问题的界定，并确定国家应优 先解决的问题，同时也提供资金支持研究新的政策导向。
（三）精英模型的基本命题：
• ①社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数制定 的（精英是少数、可以统治多数。奥妙何在？） • ②少数统治者不是群众的代表。精英大多出自社会经济的上层 (英国保守党领袖卡梅伦出身伊顿公学和牛津大学、权力和财 富的世袭化） • ③为了保持稳定，非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间 断的过程（可以流动） • ④精英们在保持社会制度的基本准则和保持社会制度不变等方 面意见一致 • ⑤国家政策不反映民众的要求，只反映精英的价值观。国家政 策的改变是缓慢的，而不是革命性的（渐进的） • ⑥活跃的精英人物很少受民众的影响，精英对民众的影响远远 超过民众对精英的影响（精英容易受到精英的影响而非民众 的影响。人大代表政协委员：精英还是民众？共产党：先进 党还是精英党？）
2.选举领导人的过程
个人向同一位候选人的 捐资不得超过1000美元， 但是，对于向政党捐助资 金数额的多少没有规定任 何限制---‚弹性的金钱‛
3.利益代表集团的活动过程
政治活动委员会接受捐助并 将其分配给政治竞选的候选 人。 通过在司法系统进行有意识 的诉讼活动，来迫使政策的 改变
4.民意的制造过程
以前，谈到美国的民主政体，人们更多想到的是“三权分立”，“两党制”， 民 主，人权等等。而托马斯在本书中则通过大量的案例、图示和数据告诉我们， 事实并不是我们想象中的那样，在美国这样的民主国家，在许多焦点问题的政 策取向上，美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在明显的分歧：超过半 数（77%）的美国民众并不认为联邦政府代表的是人民的利益，而作为联邦政 府，代表的不是人民群众的利益，那又是谁的利益呢？
2.起源
• 尽管人们可以从柏拉图、马基雅弗利等人的著作中找 到精英主义的蛛丝马迹，但是，一般观点认为系统而 有影响的精英主义形成于19世纪末20世纪初，在20世 纪70年代达到其发展的顶峰。 • 早期的精英主义发源于意大利。莫斯卡、帕累托、米 歇尔斯、奥尔特加、勒庞等人在批判大众民主的基础 上发展了早期的精英主义理论，韦伯、熊彼特等人则 从民主政治出发，论证了精英民主的政治合理性。当 代的精英主义者，如伯纳姆、米尔斯等人则从经济和 制度的角度论证了精英主义。
（二）主要观点梳理
• 全面评估了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣 爱好转化为公共政策的过程，本书论证的观点是：即使在像美 国这样看似民主高度发达的国家，公共政策也是自上而下制定， 而不是自下而上制定。具体来说有以下四点： • 第一，在许多焦点问题的政策取向上，美国公众的意向和观点 与现行的国家政策存在着明显分歧； • 第二，国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使 其功能的；而且维持国会运行的费用也最终决定了国会议员们 对大款精英集团的依赖； • 第三，执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在华盛顿官僚机构手 中，但这一过程却密切地受国家精英集团的直接操纵和利益集 团的监控； • 第四，在国家精英集团看来，政府最重要的功能--货币供应政 策的制定，不是由任何当选的官员来掌握，而是由联邦储备委 员会独立运作。
• 精英主义的兴起反映了西方思想界对大 众民主兴起的保守态度，人们试图以精 英主义来对抗大众民主的潮流。受到来 自多元主义、社会主义等思潮的批判和 挑战，精英主义在当代日趋衰落。晚近 崛起的新精英主义则更多关注利益集团， 试图在精英决策、精英统治的合法性等 问题上有所突破。
3.精英决策理论的形成
托马斯在他的另一部著作《谁掌管美国》中，揭示了隐藏在法治背后的美 国最有权势的大资本家进行阶级统治的秘密：‚在美国，有这样一个权势集团， 他们仅占美国人口的百万分之二，却拥有全国半数的工业资产，五分之四的银 行资产，一半以上的交通运输业与公共事业和三分之二的保险业资产。由于这 个集团的存在，美国国家的政治权力形成了双层结构，即掌握最高权力的权势 集团和政府、国会、联邦法院等‘直接决策者’。而直接决策者的行动仅仅是 制定国家政策这个远为复杂的程序的最后阶段。‛
（1）[意]G· 莫斯卡和帕累托开始关注少数精英在政治 过程中的独特作用； （ 2 ） C· R· 米尔斯在1956年的《权力精英》中对政治精 英理论进行了典型的论述； （3）1975年托马斯· 戴伊和哈蒙· 齐格勒在《民主的讽 刺》中提出了精英决策理论；
二、《自上而下的政策制定》
（一）本书创作的背景
• 智囊团：是一种发挥中心作用的协调机制，首要任务是按照基金会设
定的政策导向工作，使他们吧金钱变成各种政策选择。还致力于在国家 的精英集团、大众传媒、利益代表集团、政府官员和政治领导者之间合 纵连横，寻找并发展彼此认同的契合点。（布鲁金斯学院、美国企业研 究院、遗产基金会等） • 智囊团所推荐的政策首先会通过媒体，通常是以新闻报道的形式发布出 去，也会直接将其提交给白宫、政策的执行机构和国会。
—《自上而下的政策制定》托马斯 ▪戴维
王颖 叶美连 中外政治制度
一、引言 1. 什么是精英？
• 卓越人物 • 精英是泛指在一项或多项领域上的优秀人才 和领导者(如：科学家，政治家，学者，军事 家等) • 指各行各业中的杰出人才.
“精英”一词最早出现在17世纪的法国，意指 “精选出来的少数”或“优秀人物”。精英理 论认为，社会的统治者是社会的少数，但他们 在智力、性格、能力、财产等方面超过大多数 被统治者，对社会的发展有重要影响和作用， 是社会的精英。其中极少数的政治精英代表一 定的利益集团，掌握着重大决策权，他们的政 治态度、言行，对政治发展方向和前景产生重 要影响，决定着政治的性质。
（四）自上而下的政策制定模式
第一阶段
1.
政 策 的 制 定 过 程
ห้องสมุดไป่ตู้ 图解 • 基金会：企业公司和个人财富通过一定的渠道转到各种基金会，是享
受免税的组织并向非营利组织提供资金帮助。国家主要基金的代理人都 是精英们自己。他们提供资金来支持社会问题的界定，并确定国家应优 先解决的问题，同时也提供资金支持研究新的政策导向。
（三）精英模型的基本命题：
• ①社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数制定 的（精英是少数、可以统治多数。奥妙何在？） • ②少数统治者不是群众的代表。精英大多出自社会经济的上层 (英国保守党领袖卡梅伦出身伊顿公学和牛津大学、权力和财 富的世袭化） • ③为了保持稳定，非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间 断的过程（可以流动） • ④精英们在保持社会制度的基本准则和保持社会制度不变等方 面意见一致 • ⑤国家政策不反映民众的要求，只反映精英的价值观。国家政 策的改变是缓慢的，而不是革命性的（渐进的） • ⑥活跃的精英人物很少受民众的影响，精英对民众的影响远远 超过民众对精英的影响（精英容易受到精英的影响而非民众 的影响。人大代表政协委员：精英还是民众？共产党：先进 党还是精英党？）
2.选举领导人的过程
个人向同一位候选人的 捐资不得超过1000美元， 但是，对于向政党捐助资 金数额的多少没有规定任 何限制---‚弹性的金钱‛
3.利益代表集团的活动过程
政治活动委员会接受捐助并 将其分配给政治竞选的候选 人。 通过在司法系统进行有意识 的诉讼活动，来迫使政策的 改变
4.民意的制造过程
以前，谈到美国的民主政体，人们更多想到的是“三权分立”，“两党制”， 民 主，人权等等。而托马斯在本书中则通过大量的案例、图示和数据告诉我们， 事实并不是我们想象中的那样，在美国这样的民主国家，在许多焦点问题的政 策取向上，美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在明显的分歧：超过半 数（77%）的美国民众并不认为联邦政府代表的是人民的利益，而作为联邦政 府，代表的不是人民群众的利益，那又是谁的利益呢？
2.起源
• 尽管人们可以从柏拉图、马基雅弗利等人的著作中找 到精英主义的蛛丝马迹，但是，一般观点认为系统而 有影响的精英主义形成于19世纪末20世纪初，在20世 纪70年代达到其发展的顶峰。 • 早期的精英主义发源于意大利。莫斯卡、帕累托、米 歇尔斯、奥尔特加、勒庞等人在批判大众民主的基础 上发展了早期的精英主义理论，韦伯、熊彼特等人则 从民主政治出发，论证了精英民主的政治合理性。当 代的精英主义者，如伯纳姆、米尔斯等人则从经济和 制度的角度论证了精英主义。
（二）主要观点梳理
• 全面评估了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣 爱好转化为公共政策的过程，本书论证的观点是：即使在像美 国这样看似民主高度发达的国家，公共政策也是自上而下制定， 而不是自下而上制定。具体来说有以下四点： • 第一，在许多焦点问题的政策取向上，美国公众的意向和观点 与现行的国家政策存在着明显分歧； • 第二，国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使 其功能的；而且维持国会运行的费用也最终决定了国会议员们 对大款精英集团的依赖； • 第三，执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在华盛顿官僚机构手 中，但这一过程却密切地受国家精英集团的直接操纵和利益集 团的监控； • 第四，在国家精英集团看来，政府最重要的功能--货币供应政 策的制定，不是由任何当选的官员来掌握，而是由联邦储备委 员会独立运作。
• 精英主义的兴起反映了西方思想界对大 众民主兴起的保守态度，人们试图以精 英主义来对抗大众民主的潮流。受到来 自多元主义、社会主义等思潮的批判和 挑战，精英主义在当代日趋衰落。晚近 崛起的新精英主义则更多关注利益集团， 试图在精英决策、精英统治的合法性等 问题上有所突破。
3.精英决策理论的形成
托马斯在他的另一部著作《谁掌管美国》中，揭示了隐藏在法治背后的美 国最有权势的大资本家进行阶级统治的秘密：‚在美国，有这样一个权势集团， 他们仅占美国人口的百万分之二，却拥有全国半数的工业资产，五分之四的银 行资产，一半以上的交通运输业与公共事业和三分之二的保险业资产。由于这 个集团的存在，美国国家的政治权力形成了双层结构，即掌握最高权力的权势 集团和政府、国会、联邦法院等‘直接决策者’。而直接决策者的行动仅仅是 制定国家政策这个远为复杂的程序的最后阶段。‛
（1）[意]G· 莫斯卡和帕累托开始关注少数精英在政治 过程中的独特作用； （ 2 ） C· R· 米尔斯在1956年的《权力精英》中对政治精 英理论进行了典型的论述； （3）1975年托马斯· 戴伊和哈蒙· 齐格勒在《民主的讽 刺》中提出了精英决策理论；
二、《自上而下的政策制定》
（一）本书创作的背景
• 智囊团：是一种发挥中心作用的协调机制，首要任务是按照基金会设
定的政策导向工作，使他们吧金钱变成各种政策选择。还致力于在国家 的精英集团、大众传媒、利益代表集团、政府官员和政治领导者之间合 纵连横，寻找并发展彼此认同的契合点。（布鲁金斯学院、美国企业研 究院、遗产基金会等） • 智囊团所推荐的政策首先会通过媒体，通常是以新闻报道的形式发布出 去，也会直接将其提交给白宫、政策的执行机构和国会。