厦门安置房建设模式比较研究

厦门安置房建设模式比较研究［摘要］安置房建设是推进各类拆迁的前提和基础，是目前各项建设工作的重中之重。

这些年，为推进安置房建设，各地都积极探索有效的建设模式。

厦门舍弃了过去的收购企业已建成房源作安置房的模式，也较少采用合作建设安置房的模式，而是实行项目代建制。

代建制相比于收购模式，优点十分突出。

对此，我们结合安置方式等问题对收购模式和委托代建模式从安置实物、经济成本、居民意愿、后续管理、建设周期及居民未来就业等方面作了较全面的比较，提出要不断致力于政策创新、机制创新、完善模式，加快推进安置房建设。

［关键词］安置房；建设模式；安置方式；政策创新；和谐共赢安置房建设已成为社会保障性住房建设的重要组成部分。

安置房建设是推进各类拆迁的基础和前提，关系到城市建设与发展、关系到人民群众生活、关系到政府诚信、关系到社会稳定，是目前各项建设工作的重中之重，是一项民心工程。

本课题对厦门安置房建设模式进行比较分析并在此基础上提出改革的路径和对策建议，以期在推进厦门深度城市化、实现城乡一体化、保障和改善民生方面实现新突破，为打造“五个厦门”创造条件。

一、厦门安置房建设概述所谓安置房，是指因城市规划、城市建设以及土地开发等原因进行拆迁、安置给被拆迁人或承租人居住使用的房屋。

因为其安置对象是特定的动迁安置户，该类房屋买卖除法律、法规的规范之外，还要受当地政府地方政策的约束，所以和一般商品房交易有很大的不同。

安置房一般分为两类：一类是因为重大市政工程建设动迁居民而建造的配套商品房或配购的中低价商品房。

按照有关方面规定，被安置人获得这种配置商品房，房屋产权属于个人所有，但在取得所有权5年内不能上市交易；另一类是因房产开发等因素而动拆迁，动拆迁之间通过其他途径，安置或代为被安置人购买中低价位商品房（与市场价比较而言）。

该类商品房和一般商品房相比，几乎没有什么区别，属于被安置人的私有财产，没有转让限制，即可以自由上市。

厦门市委市政府将拆迁安置房纳入全市保障性住房体系予以统筹推进，按照最适宜居住的环境和最便捷的出行原则，拿出很好的地块，与高档住宅区同时规划建设安置房等社会保障性住房。

市住宅办与全市六个行政区都规划建设了安置房。

到2010年底，已建成安置房项目56个，可提供安置房37500 套。

2011年规划安置房建设项目共有92个：市住宅办直接负责的有17个；思明区9个；湖里区32个；海沧区10个；集美区17个；同安区3个；翔安区4个。

按照《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市安置房建设与管理暂行规定的通知》（厦府办[2007]266号）文件精神，厦门安置房建设舍弃了过去的收购企业已建成的房源作安置房的模式，也较少采用合作建设安置房的模式，而是实行项目代建制。

项目代建制指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。

具体来说，代建制就是政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期法人，运用专业化项目管理手段，全权负责项目建设全过程的项目组织管理模式，以促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”职能的分离，并借助机制、法律、市场三因素对项目投资进行预算硬约束，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

具体实施中，各地的做法和效果不太一样。

杭州市主要采用工程项目管理模式（即PE模式）；厦门则主要采用工程总承包模式（即EPC模式）；代建模式还包括代开发回购模式等。

谈到厦门安置房建设模式，必然相应涉及到安置房安置方式的问题。

以厦门湖里区为例，主要有两种形式：一种是整体搬迁，异地安置。

一种是就地改造，就地安置。

前者主要针对湖里区辖区东部成片改造区。

后者主要针对金尚路以西的“城中村”，共有15个，采取“整体拆迁，就地安置，地价返还，自求平衡”的改造方式。

二、国内安置房建设模式的探索（一）“杭州模式”：大项目带动当前在全国最具影响的是“杭州模式”。

杭州的实践经验表明，要加快拆迁安置房建设，关键在于如何解决好“地从那里来，钱从那里来，人往那里去，手续怎么办，安置怎么快”五大难题。

为化解这五大难题，杭州市坚持以民主民生为根本，实行“市级统筹，部门配合，多主体实施”的建设管理体制。

该体制突出大项目带动，完善政策保障，创新体制机制，充分发挥市建委牵头抓总和统筹协调作用。

通过“大项目带动”，一揽子解决拆迁安置房“五大难题”，成为“杭州模式”的最大特色。

充分利用大项目审批手续统一打包优势，可以切实加快拆迁安置房项目前期审批手续办理，有效解决“手续怎么办”的难题。

依托大项目整体推进、不留死角的运行模式，形成建设主体共同出资参与大项目和拆迁安置房建设的局面，统筹解决建设资金筹措与平衡，缓解“地从那里来”、“人往那里去”、“钱从那里来”的难题。

结合大项目推进，及时配套基础设施，降低拆迁安置房小区接入大市政配套成本，加快了回迁安置进程，有效化解“安置怎么快”的难题。

杭州市滨江区的“同步安置法”、“提前安置法”，一改过去的“人等房”，变为现今的“房等人”。

“杭州模式”的突出特点是，在解决农转非居民的安置房过程中，充分考虑被拆迁居民的合理权益，公平公正对待这部分弱势群体。

根据这种模式，一户农转非的居民，一般都有三套拆迁安置房：一套自己居住，一套出租，一套出售。

从而为他们在城市安家落户创造必要的物质条件，实现向市民的顺利转化。

他们的经验就是：要破解安置难，关键是要始终把群众的利益放在第一位，真正将工作做到安置群众的心坎里。

（二）“淮安模式”：政府搭台，部门操作江苏省淮安市楚州区在实践中感悟到，采取“开发商代建、政府回购”的方式，不仅过渡周期长，而且政府回收成本高，房屋的质量也得不到有效的保证。

它们采取“政府搭台、部门操作”的新模式，即由政府征地拆迁，有关职能部门承担建设任务，较好地解决了上述不足之处。

为了让安置房建得快、建得好，他们采取“拆迁未动，规划先行”策略，在实际操作中，凡是开工建设的每一幢安置房，有关职能部门组织专业人员，全过程、全方位跟踪监督，有效保证安置房建设的质量和进度。

同时，他们还将所有安置小区建设用地使用权，通过国土部门公开挂牌出让，城市资产公司承担摘牌等形式取得。

这样，拆迁户入住后即拥有土地证、房产证，房屋可以随时上市公开交易。

（三）“南通模式”：多方融资，兼防同管在安置房建设资金筹措方面，江苏省南通市则创出拆迁安置房融资新模式。

2008年12月，南通市出台了《关于加快市区拆迁安置房建设的意见》，提出了推进拆迁安置房建设三大机制：完善拆迁需求和建设计划的平衡适配机制；健全地块选址定点的综合论证机制；探索带方案出让用地的操作机制。

在此基础上积极探索“防下滑兼顾防风险”、“管项目同时管资金”的具有“兼防同管”特色的融资新模式：银行在工作机制上进行了四个方面的创新，让政府有效参与管理项目资金调控功能；政府从四个方面实行开放管理，让银行有效介入项目管控，确保贷款安全使用，从而实现了多方共赢——群众赢：可以妥善安置上万户拆迁群众早日搬进新屋；政府赢：可带动经济持续增长，改善民生状况，促进社会和谐稳定；银行赢：可以防范风险，扩大了市场份额，树立了良好的服务品牌；企业赢：企业融资难题得以破解，增强了发展动力和市场信心。

三、厦门安置房建设模式的比较分析（一）厦门安置房建设模式概况厦门安置房建设中，主要采用过三种模式：一种是收购；一种是代建；还有一种是片区开发业主（开发单位）自建。

1. 收购即企业建设，政府收购。

厦门市的实施办法是，市政府对安置房统一规划、统一收购、统一配售、统一管理。

由开发建设单位按基建程序办理相关建设手续，组织实施。

开发建设单位应当按照安置房建设标准进行设计施工。

安置房实行先定价后收购。

安置房收购按经济适用房基准价和审核价两种计价方式实行，开发建设单位根据项目实际情况选择一种计价方式确定收购价后一次性包干。

安置房收购价按审核价实行的，由开发建设单位根据批准的设计施工范围和相关计价规定，编制工程预算书及各项费用材料报送市财政局和物价局审核批准，并按审核价包干。

为有效控制工程成本，保护被安置人的合法权益，对实行审核价的安置房收购价格实行最高控制价。

如果审核后的安置房平均单价超出最高控制单价的，按最高控制单价收购，超出部分由开发建设单位自行承担。

安置房收购价由开发成本、租金和利润三部分构成的。

其中开发成本包括：征地拆迁费、勘察设计等前期费用、建安工程费配套工程费利息、行政事业性收费、公共设施维修基金。

利润按照征地拆迁费、前期费用、建安工程费、配套工程费的10%计取。

收购包括二种方式：（1）企业自带地建设：由企业利用工业用地或乡镇企业用地建设安置房，建成后由政府统一收购，如：集鑫A、B区、金板家园、名城花园、金汇花园一期。

（2）企业自建：由企业自行征地拆迁，组织建设，红线办在企业名下，并由政府负责收购，如：五通小区A、B区、高林安置小区、马山安置小区。

2. 片区开发业主自建随片区改造开发建设的安置房项目，开发建设单位为片区改造大业主。

如：枋湖改造片区的枋湖A-3安置房、薛岭B-1安置房、后埔C-1安置房、蔡坑安置房等，由禾山建设公司作业主；江头改造片区的合兴小区、嘉盛花园、嘉景公寓、J2安置房、嘉石浦新村等，由湖里区天地公司做业主。

3. 委托代建即由政府（如市建设局、市住宅办或区一级相应部门）做业主，委托国有企业代建，也称代建回购模式。

具体说，是指在政府完成土地整理后，由相应资质的开发商代理建设开发并收取适度酬金（管理费）的安置模式。

安置房建设实行项目代建制，由项目业主即厦门市住宅办或各区安置房管理部门，通过邀请招标的方式，确定国有或国有控股企业作为代建单位，代建费按市财政性投融资项目建设管理的有关规定计取。

安置房建设资金来源包括项目业主授权代建单位融资、售房收入、财政拨款等。

市住宅办和市财政局建立安置房共管账户，实行专户共同管理，资金专项用于安置房项目建设。

这种模式在开发过程中，一切事宜由代建商总代理，包括计划立项、规划许可、建筑审批等，其造价经审计后据实报销，相当于EPC 承包模式（建设工程项目总承包模式的一种），即设计－采购－施工项目总承包模式。

如：湖里区的金福缘新城、金禄花园、金汇花园二期、湖边水库蔡塘安置房、前坑后坑安置房、上湖洪塘安置房、下湖安置房、美仑花园、金林湾花园A、B区、钟宅新家园A、B区。

其中湖边水库四个安置房项目就由厦门国贸控股建设开发有限公司代建，代建面积达到近80万平方米。

再如思明区的曾厝垵地块，由厦门东部建设开发有限公司代建。

代建模式的主要步骤：(1)政府部门公布拟建工程基本情况，包括质量与工期要求以及代建商管理费标准，以及对投标人各方面的资质要求；(2)根据相应法律、法规，采取公开招标方式，确定入围投标人；(3)按约定的评标方式，得分最高者为中标人；(4)中标人即代建商与政府部门签订代建合同，组织开展勘测、设计、施工、监理等工作；(5)代建商在工程竣工且物业公司进驻后，将代建工程移交给委托部门，即相关政府部门；(6)政府按合同约定支付进度款，并按照代建商的中标管理费率支付管理费。