宏观调控可塑性

提要]宏观调控行为的经济性强于政治性，它不是法律上的国家政治行为，而是一种政府经济行为，它不只是决策行为，也包括执行行为。法的可诉性是法所必备的基本属性，法理学上的可诉性理论对宏观调控领域中的纠纷寻求司法解决途径，产生了积极影响。宏观调控法在内的经济法具有现代法的基本特征，只有强调宏观调控行为具有可诉性，才能凸现经济法的可诉性。我们有必要强化宏观调控行为的可诉性。

虽然通过一定的非讼程序可以起到事先控制的作用，可以使自由裁量权的运用趋向于合理性，而通过司法审查权对自由裁量权进行法律控制，仅是一种事后补救；但是，许多国家还是将自由裁量权纳入司法审查的范围之内，以期修正权力的不良运作。在宏观调控领域也不例外，因为只有这样，才能使调控主体的自由裁量权不被滥用，使其符合宏观调控法的根本目的和基本精神。近年来，我国经济法学界已经意识到经济法可诉性问题，其中涉及到对宏观调控可诉性问题的探讨。[①]但是还不深入。例如，宏观调控行为是不是法律上的国家行为？它究竟是经济性强，还是政治性强？宏观调控行为是否只是决策行为，而不包括执行行为？决策行为是否就一定不可诉？法理上的可诉性理论将对宏观调控领域中的纠纷解决产生什么影响？在国外，是否存在类似于解决我国宏观调控纠纷的司法解决方案？他们给我们什么启示？宏观调控的可诉性表现在哪些方面？如何处理好宏观调控违宪审查与传统监督机制的关系？这一系列问题，有待于我们进一步思考。

一、宏观调控行为的性质分析

“宏观”是与“微观”相对的一个概念，专指一个国家、一个地区经济生活中总量方面的问题。这种经济总量包括：国民生产总值、国内生产总值和国民收入之类的总量，社会商品、服务的总供给与总需求，劳动力的供给与需求，货币的供给与需求，国家预算的收入与支出、结余与赤字，对外贸易的出口与进口，外汇收支的顺差，资本的流出与流入之类的总量及其对比关系；以及相应的经济增长率，物价水平和通货膨胀率，工资率和就业率，利息率和汇率之类与经济总量及其对比存在相互决定关系的比率等等。[②]这些总量存在着平衡与不平衡，协调与失调，有序与无序，匹配与排斥等问题。这就决定了宏观调控存在的合理性，宏观调控的目标是为了实现宏观经济总量的平衡和经济结构的优化，确保经济的持续、稳定、协调增长。宏观调控法的宗旨就是为宏观调控设置适当的行为规则，以规范宏观调控中有关各主体的行为，维护宏观调控秩序，保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。

但是，国家对社会经济的引导促进必然要涉及对有关各个体（包括企业）进行某些直接管理，给予指导、鼓励、帮助和服务。国家宏观调控目标、任务和措施必须通过各地区、各单位的具体经济活动落实和实现。所以，有学者指出，国家宏观调控虽然从本质上说是宏观的，但它不能忽视和排斥同宏观调控相关的国家各种微观管理。[③]当我们使用宏观调控这一概念时，不能以为宏观调控只管宏观，不过问微观。尽管宏观调控主要是直接作用于经济总量问题，间接作用于微观经济，但是有时也直接作用于微观经济和经济个量。宏观调控之所以会直接作用于经济个量和微观经济，是因为这些经济个量和微观问题足以影响或实质影响宏观经济，对这些经济个量和微观问题的作用可以防止出现宏观经济的不良状态。因此，宏观调控依存于微观经济和经济个量，没有微观经济和经济个量，宏观调控就成为无源之水、无本之木。

而且，依据宏观调控作用对象和方式的不同，国家对经济生活的宏观调控可以大体上划分为直接调控和间接调控两种。所谓直接调控，就是由政府部门去直接组织、确定和干预各微观经济单位的生产经营活动，通过对各微观经济主体和各种微观经济活动的直接管理和干预，来达到对国民经济运行总过程的调节和控制，以实现由国家确定的社会经济发展目标。宏观直接调控的特点是，国家不仅完全掌握着宏观经济的决策权，而且还把宏观经济目标加以层层分解和微观化，以行政方式直接管理和干预企业的微观经营活动。[④]直接调控如调整利率、税率，控制货币、信贷规模，实施外汇管制，制定经济计划、产业政策等；间接调控如市场准入的审批，大型投资项目的审批，外汇购买的审批，对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚，以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免，对钢铁、煤炭、粮食、棉花等特定行业或企业生产规模的限制等。概括而言，在多数情况下，宏观调控行为一般是宏观调控主体就某一项宏观调控事务对不特定的相对人实施的由不特定多数人受益和受害的具有宏观性、概括性的经济管理行为。

有人否认包括计划、金融和财政等在内的宏观调控行为的可诉性，将宏观调控权（行为）仅定位为一种抽象的决策权（行为），而与其具体的执行权（行为）相分离；同时将宏观调控行为仅界定为一种国家行为、只能由中央级次的国家机关行使，进而推导出宏观调控行为的不可诉性。[⑤]其结论值得商榷：第一，被割裂的宏观调控行为是否还是一个完整的行为，对只处于决策阶段而不与执行相联系的宏观调控行为，难道还有讨论的必要与意义吗？第二，将宏观调控的决策行为与执行行为在所有情况下截然分开，执行行为可诉，而决策行为不可诉，当决策行为表现为抽象行政行为且对公共利益造成损害时，将会导致：当具体执行行为由法院判决违法被撤销的同时，该行为据以做出的错误决定只要不被有权机关撤销，在法律上就一律有效，可以继续发挥危害社会公共利益的“作用”。这样的诉讼在保护社会公共利益方面又有什么意义呢？虽然我们也承认“宏观调控权以及宏观调控行为应该是经济法的特有范畴”，但是，“宏观调控权是一种决策权，不包括执行权”和“在宏观调控法领域中的宏观调控行为就属于在理论上本不可诉的范畴”[⑥]的说法未必成立。宏观调控权是一项综合性的经济权力，包括立法权、行政权。从内容上看，宏观调控权包括宏观调控决策权和宏观调控执行权。虽然宏观调控决策权是宏观调控权的核心，但是，不管怎么说，宏观调控行为不只是决策行为。

有人根据我国《行政诉讼法》第12条第（1）项的规定“国防、外交等国家行为”不属于行政诉讼的受案范围，推导出宏观调控行为是国家行为。但何谓“国家行为”？《行政诉讼法》和《贯彻意见》均没有作出明确界定，而学界的解释也迥异。我们认为，“国家行为”一般是在处理国际关系时，由国际法调整的涉及国家主权的国防、外交等行为。这与现行立法和一般法理是吻合的。1999年《最高人民法关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定：行政诉讼法第12条第（1）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。从理论上讲，将国家行为排除在司法审查之外的的主要理由可能是：国家行为具有紧急性，诉诸法院可能造成时间耽搁，导致国家利益的重大损失；国家行为往往出于政治和策略上的考虑，而非单纯依据法律所为；国家行为影响的往往不是某一个或某几个相对人的利益，而是一定地区、一定领域、一定行业多数相对人或全体相对人的利益。但是，宏观调控行为与上述所言的“国家行为”相距甚远，显然不是国务院、中央军事委员会、国防部、外交部以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，也不是国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为，所以，不是法律上的“国家行为”，充其量是一种政府行为，精确地说，是一种政府经济行为，当然不属于《最高人民法关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第（1）项规定的不可诉范围。

二、宏观调控行为可诉的理由

诉是当事人在特定诉讼制度指引下，要求审判机关解决其相互之间实体权利义务争议或确认有关法律行为与法律事实是否成立与存在，应否承担相应法律责任的一系列程序化活动。可诉性是指纠纷发生后，纠纷主体可以将其诉诸司法的属性，或者说纠纷可以被诉诸司法因而能够通过司法最终解决的属性。可诉性并不排斥当事人通过非诉讼的纠纷解决机制来解决纠纷，只是表明该纠纷可以通过司法解决，并不表明它只能通过司法解决。可诉范围的直接对象是纠纷，纠纷是围绕权利侵害之争，因而可诉范围实质上是对权利保护范围的一种界定。什么才是应该保护或者救济的法上的权利？这属于法理学和法哲学领域的问题，是界定可诉范围的基本前提。在法理上，权利的存在有三种形态，即“应有权利”、“法定权利”、“现实权利”。[⑦]可诉范围作为诉讼权的一种体现与折射，也可以参照权利形态的划分分为应有可诉范围、法定可诉范围和现实可诉范围。应有可诉范围反映的是公民对事物价值的要求和愿望，包括公民认为可以诉诸法院、以诉讼方式解决的一切争端，它与应有权利或者自然权利相对应。法定可诉范围是法律规定公民可以起诉的条件范围，它与法定权利相对应，公民基于法定权利遭受侵犯提起诉讼的范围，即法定可诉范围。现实可诉范围是法律规定公民可以起诉的条件范围的实现状况。理论上研究的可诉范围实际上是应有可诉范围，这样可以推动法治文明不断进化与发展。

一个国家的法治水准可以在一定程度上通过裁判请求权的范围达到反映，法治化程度比较高的国家，能够进入法院通过司法解决的纠纷范围比较广。英美法系国家的理论较少研究可诉范围问题，法律上也不作详