第六章：预算执行 (3.23)
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收支两条线改革前的突出问题
上缴的收费和罚没收入与执收单位的支出安排仍存在 挂钩现象； 部门预算未将执收单位预算内外资金统筹安排； 中央本级大部分收费仍由单位自收自缴，没有实行收 缴分离； 执收单位预算外资金使用仍不够规范、合理等，从而 导致部门之间行政开支、职工收入水平差距较大，收 费和罚没收入中乱收、乱罚、截留、挪用现象比较突 出
1、预算调剂
2、预算追加 3、支出削减
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预算执行中常见的问题
1、超支
2、“年底突击花钱” 3、节余 4、拖欠
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年底突击花钱
2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财 政支出金额的1/4 2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿 2009年为两万亿 2011年，按照统计数据，财政部门不得不在余近两个月中确定超过 3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值 …… 2014年最后两个月，全国财政将花掉预算中的近4万亿元，占四分 之一 2015年财政收支预算，12月支出或将比去年同期减少4000多亿， 首次出现负增长
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年底突击花钱
2万亿元——这是2009年最后一个月，全国财政部门根据预算将 花掉的钱。因为今年前11个月,政府财政支出仅完成了年初批准 的预算额度7.6万亿元的73.8%。 财政部长谢旭人提醒各地财政部门的一句“要加强财政支出管理 ，防止年底突击花钱” “2万亿元”和“突击花钱”俨然成了热词，在媒体和网络里被 人们议论着，感叹着，嘲讽着，也追问着。
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改革进程
2000年试点 2001年正式启动，3月16日 《财政国库制度改革试 点方案》标志中国逐步转向“单一账户、集中支付” 为主要特征的集中化模式。 2006年全面铺开 国库集中支付该给已扩大到中央、 省级、计划单列市的所有部门和270多个地市、1000 多个县（市、区），并在16万个基层预算单位实施。
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收支两条线改革的意义
1、有利于统筹财政收入，将预算外资金纳入” 笼子” 2、有利于财政体制的透明度 3、有利于规范政府收入分配能力 4、明确了财经纪律 5、有利于遏制腐败
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政府采购
政府采购也称公共采购。指国家各级政府 为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的 目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货 物、工程和服务的行为。 政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是 采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的 总称，是一种对公共采购管理的制度。
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国库集中收付制度优势
1、全面性 2、提高预算的硬性约束 3、提高预算的使用效率
收支两条线
主要针对的是预算外资金。
预算外资金主要是指国家机关、事业单位和社会团体 为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规或具有 法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国 家预算内管理的各种财政性资金，是政府财政资金的 重要组成部分。 是将执收执罚单位依法取得的行政事业性收费、政府 性基金、罚没收入、专项收入、国有资产（资源）收 益等非税收入，全额上缴财政，纳入综合财政预算统 筹安排，并通过国库集中支付，实行收缴分离、收支 脱钩。
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我国传统国库管理体制
苏联借鉴而来的分散式国库管理体制，主要特 征是政府银行账目、现金余额、支付机制和信 息处理的分散化（由各个支出机构掌管），缺 乏代表政府整体的国库部门集中管理国库事务
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传统国库管理体制呈现的问题
传统的财政管理制度以征收机关和预算单位自 行、分散、多重设置银行账户为基础，资金缴 拨分散，多环节运行，不能对预算执行过程有 效监控，难以防止资金使用的违法违纪问题； 预算执行透明度不高，无法为财政管理和宏观 调控提供完整、准确、及时的信息； 资金分散在多环节多层次运行导致运行效率和 使用效益低。
节余遭批评
“这样的预算管理分明是逼着你乱花钱嘛，不花完，你 就是蠢才！”原广州地铁老总、白云国际机场“掌门人 ”卢光霖大吐苦水：地铁2号线的概算是106亿元，执 行预算到决算时是88亿元，但是到头来，没有一句赞 扬的话，还批评你，说你没“达概”，搞得你心灰意 冷。广东两会上，代表“痛批”10年不变的只问花钱 不看效果的预算管理及绩效考核机制。
“年底突击花钱”的 治理
1、预算时间“12月关闸、来年4月再开闸” 2、我国财政预算制度的反向激励，导致地方 政府抱以“不花白不花”、“有钱不花，过期作废”、“节 约无功，浪费有理”的心态 2、预算编制中的基数法 3、预算资金的运转效率 4、突击花钱带来浪费和腐败
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成效
国库集中收付制度改革是财政领域的一场“革命”， 是建立公共财政管理体制的必然要求，是涉及全局的 反腐治本的重要措施。 1、有利于促进预算编制改革，增强预算执行的约束力 2、方便预算单位用款，有利于提高财政资金运行效率 3、资金使用透明度提高，有利于加强对财政资金的监 督 4、减少财政资金沉淀，有利于增强政府的宏观调控能 力 5、预算单位的核算得到规范，有利于提高会计信息质 量和财务管理能力。
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法国的国库管理制度
法国实行国库单一账户制度 法兰西银行开立 设置国库分类账户与国库单一账户配套使用 国库资金管理由公共会计司负责，共往全国派驻会计师 3000名。 地方政府的预算由地方政府制定，但收支账目由公共会计 师负责管理。 每天结算，确定国库现金余额
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我国国家金库的设置
按照《预算法》规定，我国国库业务 由中央人民银行及其分支机构经理。 县级以上各级预算必须设立国库。即 国库机构按照国家财政管理体制设立， 原则上是一级财政设一级国库。
中央总库
省分库
市中心支库和县支库
国家金库的基本职责
办理国家预算收入的收纳、划分和留解 办理国家预算支出的拔付 向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行 情况 协助财政、税务机关督促企业和其他经济收入 的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不 缴的，应依照税法协助扣收入库 组织管理和检查指导下级国库工作 办理国家交办的同国库有关的其他工作
目标：
按照社会主义市场经济体制下公共财政的 发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结 合我国国情，建立和完善以国库单一账户体系 为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式 的财政国库管理制度。即按照财政国库管理度 的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所 有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理， 收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库 单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款 单位 。
第六章：预算执行
预算执行
正像一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品
尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪 怕是一点点国王的财富，正如一条鱼在水里游动时，我们 无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财 富的人是否错误地分配了钱财，我们可能发现鸟儿在天空 飞过的痕迹，却不能发现政府官员隐瞒其收入的方式。
防止“年底突击花钱” 成了一个研究命题。 http://baidu.ku6.com/watch/09145168987487000808. html?page=videoMultiNeed 因为“年底突击花钱”所产生的问题，不仅仅是预算执行不到位、 预算刚性力不强，而是损失浪费严重，使用效率不高的问题。
国库具体职能
妥善管理财务资源 现金管理 管理政府的银行账目 制订财务计划和预算现金流量 管理公共债务 管理来自国外的赠款（包括由国际援助建立的 基金） 管理财务资产。
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国库的功能之现金管理
现金管理最为重要。
狭义：库存现金和活期存款 广义：还包括现金等价物，即期限短、流动性强、易于转换 为抑制金额现金而且价值变动风险很小的投资。 1、根据合同条款要求付款 2、及时征集收入 3、降低交易成本（如税款转入成本） 4、以最低的资金成本融资（包括借款） 5、避免提前付款 6、精确追踪关于未来到期付款方面的数据 7、适当投资获取适当回报
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预算执行中的控制
1、议会的外部控制
2、政府内部控制
wenku.baidu.com
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预算执行的灵活性
为什么允许和需要改变预算
1、管理需要 2、环境压力 3、政治考虑
如何在控制与灵活性之间保持平衡？
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预算变更的主要形式及其限制
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预算执行的目标
1、确保一致性 2、防止浪费、欺骗及滥用职权 3、确保项目顺利推进
4、适应收入与支出的变化进行预算执行
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预算执行的内容及主要阶段
围绕着国库对收入和支 出进行的管理整过程。 1、预算授权 2、支出承诺 3、支出确认 4、支付授权 5、支付 6、会计
国库单一账户体系的基本构成：
构 成
国库单一帐户 财政部门的零余额帐户
功
能
记录、核算、反映财政收支，与财政 部门的零余额帐户进行清算 财政直接支付，与国库单一帐户支出 清算 财政授权支付和清算 记录、核算、反映预算外资金收支
预算单位的零余额帐户 预算外资金财政专户 特设专户
记录、核算、反映特殊专项支出活动
国库管理两种不同模式比较
2、拨款 3、付款
财政部门
预算单位
供应商
1、申请
4、提供商品或劳务
2、通过银行支付 财政部门 供应商
1、申请 预算单位
3、提供商品或劳务
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国库的功能
国库是一种基本的事中和事后的控制机制
1、监控预算执行过程 2、管理政府的现金资源
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1. 含义
主体：从世界各国的实践来看，主体包括主管机 关、采购机关、中介机构和供应商。
• 采购原 则、方 法的制 定 • 采购过 程的监 督
• 具体实 施部门， 可以分 为集中 采购机 关和分 散采购 机关
• 具有招 标资格、 能力的 政府采 购业务 代组织
• 符合政 府采购 资质、 向采购 机关提 供货物、 工程或 服务的 企业或 个人
预算执行
国库制度
1
收支两条线
政府采购
国库制度
国库类型及其职责
概念： 国库即国家金库，是保存和管理一国财政 的资产和负债，以及反映该国预算执行情况的组 织机构。 类型： 银行制： 委托国库制 独立国库制
我国实行
国库管理模式
按照资金拔付方式，国库的管理模式
划分为两类：
（一）分散的国库收付制度
（二）集中的国库收付制度
——Kautilya
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预算执行的性质
然而，预算执行一直是预算领域研究中最受冷 落的一个领域。 为什么呢？
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预算执行
概念： 是指政府根据议会批准的预算，实际运用资 源实施预算政策的过程。 关系到运行效率：1、控制 2、管理的灵活性 3、协调 4、激励
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法国的国库管理制度
收入缴纳：支票形式缴纳
支出程序：是指当国库实际支付给商品服务供应商时， 才将资金从国库单一账户中划转出去。有四个步骤： 1、支出部门签订购买商品与服务的合同 2、支出部门审核供应商的发票，计算国库应支付的资金 总额 3、支出部门附上相关的凭证提出支付指令，同经济和财 政部派驻各部门的公共会计师审核并签发支付令 4、出纳署通过银行清算系统将资金有国库单一账户支付 给供应商
（一）国库单一账户体系
国 库 单 一 账 户 （ treasury single account ， TSA ）是指将政府所有的财 政性资金，包括预算内和预算外资金，集 中在国库或国库指定的代理银行开设账户 ，同时所有的支出，包括预算内和预算外 支出，均通过这一账户进行拔付。
我国国库单一账户体系
收支两条线改革前的突出问题
上缴的收费和罚没收入与执收单位的支出安排仍存在 挂钩现象； 部门预算未将执收单位预算内外资金统筹安排； 中央本级大部分收费仍由单位自收自缴，没有实行收 缴分离； 执收单位预算外资金使用仍不够规范、合理等，从而 导致部门之间行政开支、职工收入水平差距较大，收 费和罚没收入中乱收、乱罚、截留、挪用现象比较突 出
1、预算调剂
2、预算追加 3、支出削减
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预算执行中常见的问题
1、超支
2、“年底突击花钱” 3、节余 4、拖欠
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年底突击花钱
2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财 政支出金额的1/4 2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿 2009年为两万亿 2011年，按照统计数据，财政部门不得不在余近两个月中确定超过 3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值 …… 2014年最后两个月，全国财政将花掉预算中的近4万亿元，占四分 之一 2015年财政收支预算，12月支出或将比去年同期减少4000多亿， 首次出现负增长
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年底突击花钱
2万亿元——这是2009年最后一个月，全国财政部门根据预算将 花掉的钱。因为今年前11个月,政府财政支出仅完成了年初批准 的预算额度7.6万亿元的73.8%。 财政部长谢旭人提醒各地财政部门的一句“要加强财政支出管理 ，防止年底突击花钱” “2万亿元”和“突击花钱”俨然成了热词，在媒体和网络里被 人们议论着，感叹着，嘲讽着，也追问着。
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改革进程
2000年试点 2001年正式启动，3月16日 《财政国库制度改革试 点方案》标志中国逐步转向“单一账户、集中支付” 为主要特征的集中化模式。 2006年全面铺开 国库集中支付该给已扩大到中央、 省级、计划单列市的所有部门和270多个地市、1000 多个县（市、区），并在16万个基层预算单位实施。
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收支两条线改革的意义
1、有利于统筹财政收入，将预算外资金纳入” 笼子” 2、有利于财政体制的透明度 3、有利于规范政府收入分配能力 4、明确了财经纪律 5、有利于遏制腐败
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政府采购
政府采购也称公共采购。指国家各级政府 为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的 目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货 物、工程和服务的行为。 政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是 采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的 总称，是一种对公共采购管理的制度。
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国库集中收付制度优势
1、全面性 2、提高预算的硬性约束 3、提高预算的使用效率
收支两条线
主要针对的是预算外资金。
预算外资金主要是指国家机关、事业单位和社会团体 为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规或具有 法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国 家预算内管理的各种财政性资金，是政府财政资金的 重要组成部分。 是将执收执罚单位依法取得的行政事业性收费、政府 性基金、罚没收入、专项收入、国有资产（资源）收 益等非税收入，全额上缴财政，纳入综合财政预算统 筹安排，并通过国库集中支付，实行收缴分离、收支 脱钩。
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我国传统国库管理体制
苏联借鉴而来的分散式国库管理体制，主要特 征是政府银行账目、现金余额、支付机制和信 息处理的分散化（由各个支出机构掌管），缺 乏代表政府整体的国库部门集中管理国库事务
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传统国库管理体制呈现的问题
传统的财政管理制度以征收机关和预算单位自 行、分散、多重设置银行账户为基础，资金缴 拨分散，多环节运行，不能对预算执行过程有 效监控，难以防止资金使用的违法违纪问题； 预算执行透明度不高，无法为财政管理和宏观 调控提供完整、准确、及时的信息； 资金分散在多环节多层次运行导致运行效率和 使用效益低。
节余遭批评
“这样的预算管理分明是逼着你乱花钱嘛，不花完，你 就是蠢才！”原广州地铁老总、白云国际机场“掌门人 ”卢光霖大吐苦水：地铁2号线的概算是106亿元，执 行预算到决算时是88亿元，但是到头来，没有一句赞 扬的话，还批评你，说你没“达概”，搞得你心灰意 冷。广东两会上，代表“痛批”10年不变的只问花钱 不看效果的预算管理及绩效考核机制。
“年底突击花钱”的 治理
1、预算时间“12月关闸、来年4月再开闸” 2、我国财政预算制度的反向激励，导致地方 政府抱以“不花白不花”、“有钱不花，过期作废”、“节 约无功，浪费有理”的心态 2、预算编制中的基数法 3、预算资金的运转效率 4、突击花钱带来浪费和腐败
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成效
国库集中收付制度改革是财政领域的一场“革命”， 是建立公共财政管理体制的必然要求，是涉及全局的 反腐治本的重要措施。 1、有利于促进预算编制改革，增强预算执行的约束力 2、方便预算单位用款，有利于提高财政资金运行效率 3、资金使用透明度提高，有利于加强对财政资金的监 督 4、减少财政资金沉淀，有利于增强政府的宏观调控能 力 5、预算单位的核算得到规范，有利于提高会计信息质 量和财务管理能力。
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法国的国库管理制度
法国实行国库单一账户制度 法兰西银行开立 设置国库分类账户与国库单一账户配套使用 国库资金管理由公共会计司负责，共往全国派驻会计师 3000名。 地方政府的预算由地方政府制定，但收支账目由公共会计 师负责管理。 每天结算，确定国库现金余额
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我国国家金库的设置
按照《预算法》规定，我国国库业务 由中央人民银行及其分支机构经理。 县级以上各级预算必须设立国库。即 国库机构按照国家财政管理体制设立， 原则上是一级财政设一级国库。
中央总库
省分库
市中心支库和县支库
国家金库的基本职责
办理国家预算收入的收纳、划分和留解 办理国家预算支出的拔付 向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行 情况 协助财政、税务机关督促企业和其他经济收入 的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不 缴的，应依照税法协助扣收入库 组织管理和检查指导下级国库工作 办理国家交办的同国库有关的其他工作
目标：
按照社会主义市场经济体制下公共财政的 发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结 合我国国情，建立和完善以国库单一账户体系 为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式 的财政国库管理制度。即按照财政国库管理度 的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所 有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理， 收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库 单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款 单位 。
第六章：预算执行
预算执行
正像一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品
尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪 怕是一点点国王的财富，正如一条鱼在水里游动时，我们 无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财 富的人是否错误地分配了钱财，我们可能发现鸟儿在天空 飞过的痕迹，却不能发现政府官员隐瞒其收入的方式。
防止“年底突击花钱” 成了一个研究命题。 http://baidu.ku6.com/watch/09145168987487000808. html?page=videoMultiNeed 因为“年底突击花钱”所产生的问题，不仅仅是预算执行不到位、 预算刚性力不强，而是损失浪费严重，使用效率不高的问题。
国库具体职能
妥善管理财务资源 现金管理 管理政府的银行账目 制订财务计划和预算现金流量 管理公共债务 管理来自国外的赠款（包括由国际援助建立的 基金） 管理财务资产。
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现金管理最为重要。
狭义：库存现金和活期存款 广义：还包括现金等价物，即期限短、流动性强、易于转换 为抑制金额现金而且价值变动风险很小的投资。 1、根据合同条款要求付款 2、及时征集收入 3、降低交易成本（如税款转入成本） 4、以最低的资金成本融资（包括借款） 5、避免提前付款 6、精确追踪关于未来到期付款方面的数据 7、适当投资获取适当回报
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1、议会的外部控制
2、政府内部控制
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预算执行的灵活性
为什么允许和需要改变预算
1、管理需要 2、环境压力 3、政治考虑
如何在控制与灵活性之间保持平衡？
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预算执行的目标
1、确保一致性 2、防止浪费、欺骗及滥用职权 3、确保项目顺利推进
4、适应收入与支出的变化进行预算执行
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围绕着国库对收入和支 出进行的管理整过程。 1、预算授权 2、支出承诺 3、支出确认 4、支付授权 5、支付 6、会计
国库单一账户体系的基本构成：
构 成
国库单一帐户 财政部门的零余额帐户
功
能
记录、核算、反映财政收支，与财政 部门的零余额帐户进行清算 财政直接支付，与国库单一帐户支出 清算 财政授权支付和清算 记录、核算、反映预算外资金收支
预算单位的零余额帐户 预算外资金财政专户 特设专户
记录、核算、反映特殊专项支出活动
国库管理两种不同模式比较
2、拨款 3、付款
财政部门
预算单位
供应商
1、申请
4、提供商品或劳务
2、通过银行支付 财政部门 供应商
1、申请 预算单位
3、提供商品或劳务
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国库的功能
国库是一种基本的事中和事后的控制机制
1、监控预算执行过程 2、管理政府的现金资源
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主体：从世界各国的实践来看，主体包括主管机 关、采购机关、中介机构和供应商。
• 采购原 则、方 法的制 定 • 采购过 程的监 督
• 具体实 施部门， 可以分 为集中 采购机 关和分 散采购 机关
• 具有招 标资格、 能力的 政府采 购业务 代组织
• 符合政 府采购 资质、 向采购 机关提 供货物、 工程或 服务的 企业或 个人
预算执行
国库制度
1
收支两条线
政府采购
国库制度
国库类型及其职责
概念： 国库即国家金库，是保存和管理一国财政 的资产和负债，以及反映该国预算执行情况的组 织机构。 类型： 银行制： 委托国库制 独立国库制
我国实行
国库管理模式
按照资金拔付方式，国库的管理模式
划分为两类：
（一）分散的国库收付制度
（二）集中的国库收付制度
——Kautilya
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预算执行的性质
然而，预算执行一直是预算领域研究中最受冷 落的一个领域。 为什么呢？
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预算执行
概念： 是指政府根据议会批准的预算，实际运用资 源实施预算政策的过程。 关系到运行效率：1、控制 2、管理的灵活性 3、协调 4、激励
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法国的国库管理制度
收入缴纳：支票形式缴纳
支出程序：是指当国库实际支付给商品服务供应商时， 才将资金从国库单一账户中划转出去。有四个步骤： 1、支出部门签订购买商品与服务的合同 2、支出部门审核供应商的发票，计算国库应支付的资金 总额 3、支出部门附上相关的凭证提出支付指令，同经济和财 政部派驻各部门的公共会计师审核并签发支付令 4、出纳署通过银行清算系统将资金有国库单一账户支付 给供应商
（一）国库单一账户体系
国 库 单 一 账 户 （ treasury single account ， TSA ）是指将政府所有的财 政性资金，包括预算内和预算外资金，集 中在国库或国库指定的代理银行开设账户 ，同时所有的支出，包括预算内和预算外 支出，均通过这一账户进行拔付。
我国国库单一账户体系