集体土地所有制度的立法缺陷与完善(1)

集体土地所有制度的立法缺陷与完善(1)

［摘要］当前我国关于集体土地所有权的立法非常模糊、混乱，严重影响了农村经济体制的改革，阻碍农村经济的发展。究其实质，缘于在立法上割裂了农民与土地的联系，导致所有权主体虚位，农民缺位，土地所有权行使中农民的意思未得到充分的重视。因此，要真正克服目前立法中的

混乱现象，解决农村土地实践中的诸多问题，就必须赋予广大农民土地所有者资格，使其享有所有者权益，将集体土地所有改造成农民的特殊共同共有。

［关键词］集体土地所有权主体共同共有社会保障

我国现行法律中规定农村的土地归“农民集体”所有，而关于农民集体的主体性质到底是哪一类的民事主体，法律并未作出明确定性，由此，颇受学者指责、诟病。针对目前集体土地所有权制度的种种弊端，学者们纷纷提出了各自的改造方案，遗憾的是学者们更多的是从现行所有制框架内进行建构，强调与所有制的相适性，而忽视了现行土地集体所有权制度所存在的实质性问题，即农民缺位问题。因此各种改造方案总是或多或少的存在局限性和片面性。下面笔者就

从现行立法着手，评析各种改造方案之利弊，并就完善集体土地所有权制度提出自己的几点粗浅看法。

、现行立法及其缺陷

我国目前关于集体土地所有权的立法，散见于《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律之中：

《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》第74条第2款规定：集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡农民集体经济组织所有的，可以属于乡农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：农民集体所有的

土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡农民集体所有的，由乡农村集体经济组织经营、管理。

由此可见，依我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依《中华人民共和国土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡农民集体所有，村农民集体所有，村民小组集体所有，这三类主体与我国60年

代所形成的“三级所有，队为基础”的主体形式是相一致的，80年代的承包经营权改革仍延续了这一传统。[1]

现行制度缺陷之所在：

抽象的集体所有形态，割裂了农民与土地的利益关系，导致了农

民与土地关系的疏远；农民名义上是集体的一员，但实际上农民并不是所有权的主体，也不能享有土地的收益，也就是说农民作为集体成员失去了参与集体土地所有权行使的机会，严重挫伤了农民行使所有权的意愿与积极性。考察中国土地制度的历史发展，我们不难发现，太平盛世往往是农民与土地关系最密切，农民土地所有权得到有效保障的时期；而乱世则往往都是土地高度兼并，农民丧失土地流离失所的时期。建国初期，土改运动消灭了封建剥削的土地制度，实行农民的土地所有制，推动了生产力的发展。但尔后的一系列土地制度变革，把农民的土地全部集中起来，收归集体所有，并有政治性的概念运用到法律之中，创造了“集体所有”这一与现代民法理论体系严重不相协调的所有权形式。这样做的结果，农民与土地的关系名义上似乎更近了，但实际上两者的利益关系已经极其疏远了。80年代的土地联

产承包责任制改革，赋予农民土地承包经营权，使农民与土地的关系有所缓和，但从所有权意义上来说，并没有任何的改变，并导致以下两个相互关联的恶果；

所有权主体虚位；这正是现行立法割裂农民与土地权益关系的必然结果，由于农民与土地所有的脱离，法律上就必须设立一主体来行使集体土地所有权，我国立法规定土地农民集体所有，并由乡人民政府或村集体经济组织、村民委员

会，村民小组之类的主体来行使集体土地所有权。“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权

行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”[2]于是法律又规

定了所有权的行使主体，采用了模糊所有权主体，强化行使主体的做法。殊不知，实际的执行效果却适得其反，“所谓土地集体所有，实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部个人所有。在这种情况下，乡村干部利用土地牟取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说，有些地方的乡村干部已经蜕变成为新一代的地主恶霸，土豪劣绅。”[3]而另外一个方面，

却造成了广大农民对土地的疏离感，正如有些学者所言，他们不认为自己是土地的主人，而仅仅是类似佃户的土地租用者，只要其已经得到的土地实际利益有保障和相对公平即可。

耕地流失严重

耕地流失很大程度上的原因就是由于割裂农民与土地的利益关系之后导致所有权主体虚位而引起的。正如上文所分析，由于所有权主体虚位，各种外来的权力或类似权力者，比如乡干部、村干部等都纷纷介入所有权的行使，但他们并不是土地所有权人，因此必然缺乏一般理性经济人对自己的所有物的关护，所以任意处分土地，大量的农用地被转为建设用地，耕地大量的被破坏。真正的所有权主体一农民集体—显然缺乏对所有权行使者的有效制约，实际上也无法对其进行制约，因为将农民排斥在所有权主体之外后，所谓的农民集体只能是一抽象的存在主体，更谈不上发挥其所有权主体的制约作用了。

耕地流失的另外一个主要原因是农户对自身承包经营土地的破坏，比如挖沙、取土、造窑等，基于同样的理由，这种现象在农村可以说是屡禁不决，甚至有愈演愈烈之势。

综上所述，农村集体土地所有权制度存在着十分严重的弊端。笔者认为之所以存在着诸多问题，根源在于农民的缺位，即没有有效的发挥农民的土地所有权主体作用，因此必须对现有农村集体土地所有权制度进行改造，赋予农民以所有权，使其享有所有者权益，只有这样，才能明晰农村集体土地产权，推动农村经济改革的进行。

二、各种集体土地所有权制度改造方案的评析

针对目前集体土地所有权制度暴露出来的各种弊端，学者们提出了种种改造方案与设想，下面笔者将就各种观点作简要评析：土地国有化方案；即收集体土地为国家所有，同时赋予农民永久性的土地使用权；但笔者认为国有化方案至少存在着以下几个方面的问题：首先是组织成本问题，“如果从交

易成本的角度的考虑，由于存在信息监护和激励上的问题，

国家的调控能力和后果是值得怀疑的。”[4]其次，民众心

理承受能力问题。众所周知，在中国的土地制度历史上，私有一直是占据主导地位，在中国具有相当深厚的历史文化渊源和现实社会基础。因此如果转瞬间收归国有，有可能会激起社会政治动荡，还有，“如果仅仅是把土地所有权从村干部的手里转移到县政府、乡政府官员的手里，那么，广大农民可能会产生一种被剥夺感。因为，村干部