我国检察委员会制度建构

我国检察委员会制度建构摘要：检察委员会的规范化建设已取得明显成效的情况下，应当更多地关注检察委员会的司法属性问题和决策机制的改革完善。

检察委员会改革应遵循司法规律，通过优化组织体系、改革决策模式、建立责任机制、提升委员司法能力等强化其司法属性。

目前检察委员会专职委员并没有发挥出应有的职能作用，具体可从检察委员会专职委员的科学选任、职责设定以及正确处理几个关系方面入手对检察委员会专职委员制度进行系统完善。

关键词：司法性；决策一、检察委员会组织结构方面存在的问题（一）行政属性强于司法属性我国检察机关的领导决策机构主要有三大块，党组委员会，负责业务的检察委员会和负责检察行政管理的检察长办公会。

这三个机构目前过于集中，检察长既是党组书记，负责召集和主持党组会，又是检察委员会的法定主持人和召集人，当然也是检察长办公会的主持人和召集人。

这种党组会与检察委员会组成人员高度交叉的情况，导致实践中往往出现职能混同和人事混同。

《人民检察院检察委员会组织条例》规定各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成，检委会委员应当具备检察官资格。

可是司法实务当中检察委员的任用过分强调职务、级别、资历，不经过严格的考核，检委会委员的身份和地位行政待遇化的做法在现实中较为突出。

一些退居二线的院领导、部门负责人不再担任行政职务，但仍保留检委会委员职务，或者被改任为检委会专职委员，一些快到退休年龄的下级院的检察长调到上级院后，无职务安排，安抚任命为检委会委员，以保证其“行政待遇”、“政治荣誉”等情况时有发生。

[1]（二）检察委员会决策过程不科学首先，议事决策程序的形式化。

目前检委会讨论议题的形式格式化，一般采取汇报、发言、讨论的方式。

发言是一种单向的讨论者之间信息传递，没有意见的交流，有的只是赞成或反对，不利于消除分歧、集思广益，求得最佳选择。

由于检委会议事决策程序流于形式，在一定程度上沦为一个分担责任的工具。

如有的集中、突击讨论案件，难以保证讨论案件质量。

还有一些地方，检委会在议事过程中往往以检察长以及行政级别高的领导意见为主，个别委员即使有不同的意见也往往不敢发表，表现为例行公事，这使得检委会的议事决策过程形式化和虚无化，影响了司法民主和科学决策的实现。

[2]其次，委员权责不对等。

现行检委会议事适用民主集中制原则，这种议事模式体现了民主的原则，根本上是好的，但由于委员在集体讨论中责任不明确，检委会讨论的案件出了问题时，存在人人负责却又无人负责，往往以“责任分散，难以追责”等为由以致无人承担责任的问题。

在这种权力和责任不对等的状态下，检委会委员发表意见时难免流于简单、草率，势必导致权力的滥用和不负责任。

实践中权力的滥用现象有：根据个人喜好随意发表意见，置法律与事实于不顾，顺应领导的意图发表意见，模棱两可随大流等等，这些现象严重影响了检委会的会风，影响了民主集中制的落实和决策的科学性。

再次，检委会的指导作用发挥不充分。

不少检察院检委会研究具体案件的处理意见多，提出法律政策指导性意见少。

不少地方没有严格区分检委会与党组会、检察长办公会、院务会的议事范围，且各级检察院检委会议案的侧重点尚不明确。

以湖南为例，2007 年至2009 年的三年里，全省检察机关检委会共审议议题10100 件，其中讨论重大问题的议题仅84 件，占议题总数的0.84%；基层院提交检委会讨论的案件类型中，作不起诉处理的案件约占90%，复杂疑难案件约占10%。

忽略了其他重大问题的讨论，忽视了对检察工作的指导作用，反映了一种重视具体业务、轻视政策法律指导的倾向。

[3]二、我国检察委员会重构（一）加强检察委员会司法性检察机关具有明显的司法权的本质特征。

法律的规定，检察机关依法独立行使职权，而且检察机关在国家体制上是独立的，其独立地位与法院相同。

检察机关的审查起诉活动具有明显的司法裁决的性质，因为检察官对侦查地的案件，要审查是否有跃然的证据证明犯罪事实的存在，从而决定是否提起公诉，此时所作出的不起诉决定，与法官的免刑和顽固判决具有相似的效力，就是具有裁断性、终局性和法律运用性这些特征。

此外，公益原则是检察树状活动的基本原则，依照该原则，检察机关在诉讼活动中不是一方当事人，而是代表公益的国家机关，这就是要求检察树状在诉讼中不公要指挥犯罪，维护国家利益，同时又负有维护实行人合法权益的法律义务，因而检察权又具有中立性的司法特征。

[4]在具体的动作过程看，检察委员会是一种特殊的司法主体，应当中立而专业。

在法国，检察官被称为“站着的法官”；在德国，检察官被誉为“法的看守人”；在苏俄，检察官是“国家的眼睛”和法律的维护者。

[5]检察官虽不同于法官，但可视为“司法性或准司法性的官员”。

[6]身为检察官的检察委员会委员应当具备专门的法律知识和法律素养。

在职能活动中除了指控犯罪外，还应当中立地履行检察官的客观义务，有应当回避情形的还需要回避。

从这个意义上讲，检察委员会及其成员实质也是一种高度专业化的司法主体，在议决案件的活动中应当保持一种相对独立和中立的状态，确保公正司法。

从职能及活动特点来看，检察委员会的职能重在断案，活动的法定性和程序性较强，理当凸显司法属性。

按照《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》以及《组织条例》等的规定，检察职能主要是一种适用法律的职能，而检察委员会决策又是部分刑事案件必经的诉讼程序。

检察委员会的议案范围和议案程序具有法定性，如自侦案件的撤案、存疑不起诉、微罪不起诉、决定抗诉、决定赔偿等案件必须提交检察委员会讨论决定。

检察业务量主要集中于基层检察机关，基层检察委员会的核心职能自然侧重于断案。

处断案件是一种适用法律的司法活动，理当遵循司法规律，弱化行政色彩，展现司法属性。

从法律适用活动的结果来看，检察委员会的决定一经作出即具有法律效力，并以检察长的名义发布，相关执行主体应当执行。

检察委员会决定的确定性和执行力是其司法属性的具体表现。

从这个角度看，检察委员会的决策活动同样表现为一种严肃的司法活动，亦应彰显其司法属性。

强化检察委员会的司法属性是遵循司法规律、确保民主科学决策和深化检察委员会制度改革的必然要求。

（二）检察委员会的决策方式改进保证委员的“民主”地位，严格检察长的“集中”机制民主集中制原则是检察委员会的决策原则。

该原则要求“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”，其核心是少数服从多数，即集中大多数人的意见，形成正确的决策。

但民主与集中始终是一个矛盾统一体，二者在实践中可能产生民主主体与集中主体分立的矛盾。

“其深层的根源在于党的民主的政治原则没有得到完全的贯彻，党员个体的主体地位没有完全确立，党的权力的‘契约’（受托）没能完全被限定”。

[7]如前所述，在检察委员会的决策实践中也可能产生委员会成员（民主）与作为主持人的检察长（集中）之间的矛盾。

由此，在检察委员会的决策实践中也可能产生委员会成员（民主）与作为主持人的检察长（集中）之间的矛盾。

检察长如果违反议事规则或利用个人的行政权威对其他委员施加影响，其他委员民主决策的主体地位就会被撼动，检察长的集中往往就不再是民主基础之上的集中。

为此，必须建立起严格规范的程序机制，以严密正当的决策程序来保证委员个体的“民主”地位，严格检察长的“集中”机制。

检察长在归纳“集中”意见时，应明确统计出不同意见的票数，严格按照多数人的意见作出决定，确保民主集中制在决策中的完整性。

确立一级检察委员会定案机制针对以请示方式进入行政审批程序、影响决策效率以及复议程序影响决策权威等问题，笔者建议：去除行政性质的办案模式，确立起一级检察委员会定案机制。

“要处理好检察一体化与保持检察官独立性的关系”。

[8]对本已实行集体决策的检察委员会而言则要更多强调其相对独立性。

检察委员会主要讨论决定重大疑难案件，检察委员会决策主要表现为一种司法断案活动，因此应当建立一个相对独立的、高效的一级检察委员会定案机制。

这个定案机制应当充分强调一级检察委员会的独立和权威。

为此，一是建议废除议案的请示审批程序，实行一级检察委员会定案。

对议案的定性处理出现多种意见的，按多数委员的意见作出决定；检察长不同意多数委员意见的，原则上也不再报请上级院决定，按照少数服从多数的原则尽量实现一级检察委员会定案，避免案件久拖不决，提高司法效率。

二是建议去掉复议程序，下级检察机关对上级检察委员会决定应当无条件严格执行，不应享有复议权，以此增强检察委员会决定的确定性和执行力，提高司法权威。

（三）检察委员会专职委员制度建立专职委员必须从检察委员会委员中选任。

从检察委员会委员中选任专职委员，应当排除掉当然的检察委员会委员检察长和通过选任程序当选委员的副检察长，其他委员通过笔试、面试、公示等程序，作为拟任专职委员人选报送上一级人民检察院检察委员会审核备案，最后通过组织程序任命。

如果该委员还有其他行政职务，则任命专职委员时原任行政职务自然免除。

检察委员会专职委员实质上是职业化的检察委员会委员，其职业要求应是业务权威、决策参谋和法律监督规律的熟练应用者。

通过从检察委员会委员中选任专职委员，做到了优中选优、好中选好，能够确保检察委员会专职委员的业务能力和职业素养。

另外，明确规定专职委员任职期限和免职条件由于当下检察委员会委员存在事实上的终身制，可以考虑：一是对专职委员实行任期制。

一般而言，专职委员的任职期限应当与检察长的任期相同。

二是规定专职委员的免职条件。

具体应当包括以下几个方面。

（一）领导检察委员会办事机构工作，专职委员作为职业化的检察委员会委员、专司检察委员会工作的院领导，分工领导负责检察委员会日常工作义。

主持检察委员会开展日常工作，统筹安排会务工作，负责检察委员会的自身建设，对外代表本院检察委员会同人民法院审判委员会的沟通协调，向检察委员会汇报年度工作，应是其主要职责。

（二）负责提请议题的初步审查，并提出明确意见。

根据提请议题的内容与形式，专职委员对所提请议题的初审可以分成三类：1.重大案件。

在请示检察长决定上会讨论之前，专职委员应当主持对拟提交讨论的重大案件从程序和实体两个方面审查，并提出明确的法律意见和依据；在上会讨论决定案件时，专职委员应当首先发表其对该案的法律意见。

2.其他重大问题。

专职委员对拟提交讨论的其他重大问题是否符合检察委员会审议议题范围、提请议题书面报告的内容格式是否符合要求等进行初步审查，并提出审查意见。

在上会讨论时，专职委员首先发表审查意见供检察委员会决策参考。

3.下一级院提请复议的事项或者案件。

对于下一级院提请复议的事项或者案件，专职委员在审查后拿出明确的审查意见，提供检察委员会在讨论决定时作参考。

（三）负责调查研究本院和本辖区检察工作新情况、新问题。