第八章 具体行政行为概述

第八章具体行政行为概述一、具体行政行为的概念和特征把握具体行政行为的关键在于理解并掌握它的主要特征。

这些特征将具体行政行为区别于非行政行为（法律行为）、抽象行政行为、内部行政行为等，从而揭示并划定具体行政行为的边界，把握这些特征对于我们后面学习行政诉讼和行政复议的受案范围，具有决定性的意义。

（一）处分性所谓处分性，即产生处分效力的意思，即一个行为只有在做出之后，能够根据行政主体的意思表示引起行政法律关系的变动（具体表现为建立、变更或者消灭了某种行政法上的权利义务关系），它才可能属于具体行政行为。

这一特征包含两个方面的含义，一方面是说，具体行政行为做出之后必将引起行政法律关系的变动；另一方面是说，这种法律关系的变动必须出于行政主体的意思表示。

这两个方面缺一不可，一个行为如果缺少了其中的任何一者，都不能够被称为具体行政行为。

因此，处分性是具体行政行为的首要特征，这一特征将具体行政行为区别于行政事实行为，以及行政主体实施的其他行为。

（二）特定性所谓特定性，指的是具体行政行为必须是针对特定对象做出的行为。

特定性这一特征主要将具体行政行为区别于抽象行政行为与其他属于立法范畴的行为，如制定法律、制定地方性法规等，后者均是针对不特定对象做出的。

（三）单方性所谓单方性，指的是具体行政行为是由行政主体的单方意志所决定的行为。

也就是说，单凭行政主体一方的意思表示，就足以使这个行为产生效力，而不需要行政相对人的合意。

对于具体行政行为单方性的理解，必须注意两个方面的问题：第一个方面，注意对行政合同行为的理解。

行政合同是行政主体为实现一定的行政管理目标，在意思表示一致的前提下，与公民、法人或其他组织通过合同方式，使双方在行政法上的权利义务关系产生、变更或者消灭的行为。

第二个方面，注意对行政行为中公众意见的理解。

公众参与是行政法上程序正当原则的要求之一，指的是行政主体必须在实施行政活动的过程中，听取有关公民、法人或其他组织的申辩和陈述，适当吸收公众意见。

（四）外部性所谓外部性，即具体行政行为是行政主体针对外部对象、外部事务而做出的行为。

外部性的特征使具体行政行为区别于内部行政行为。

所谓内部行政行为，指的是行政主体对其内部组织或个人实施的行为，说到底，就是行政主体对其内部事务的管理。

按照实施对象的不同，内部行政行为可以被区分为针对内部组织的行为和针对内部个人的行为。

针对内部组织的行为，如决定行政主体自身下属机构的设立、增加、减少、合并，或如对行政组织系统内部权力进行的划定、调整等，例如，某市政府决定将城建局的某项收费权划归城管局的行为，就属于内部行政行为。

而针对内部个人的行为，主要表现为对人事关系的处理，如对国家公务员的奖惩、任免、培训，等等。

图表8－1：具体行政行为的主要特征二、具体行政行为的分类（一）羁束行为与自由裁量行为羁束行为与自由裁量行为的划分标准是行政行为受法律、法规拘束的程度。

凡是法律、法规对行政行为的条件、范围、内容及方式方法作出具体而明确的规定，行政主体只能严格执行而没有多少自由裁量余地的行政行为属于羁束行为。

凡是法律、法规对行政行为的条件、范围、内容或方式方法未作硬性规定，行政主体可以在法定范围内根据自己的主观意志灵活作出的行政行为皆属自由裁量行为。

（二）依职权行政行为与依申请行政行为依职权行政行为是指无需行政相对人申请而由行政主体根据职权主动实施的行政行为，也称为主动行政行为或积极行政行为。

依职权行政行为由行政主体启动，这类行为如行政处罚、行政强制。

依申请行政行为是指行政主体只能在行政相对人提出申请后才能实施而不能主动实施的行政行为。

依申请行政行为需先由行政相对人提出申请，行政主体根据相对人的申请依据法律规定作出行为，这类行为如行政许可、行政裁决等。

（三）要式行政行为与非要式行政行为要式行政行为是指必须具备特定形式才能产生法律效果的行政行为，如颁布行政法规或行政规章必须以政府令这种形式，行政处罚需要有行政处罚决定书，准予行政许可必须以一定书面形式给予证明等。

非要式行政行为是指不要求有特定形式，只要明白表达了意思就能产生法律效果的行政行为，如口头通知、电话通知、交通警察的手势、交通信号灯的闪烁等。

（四）作为的行政行为与不作为的行政行为依据行政行为是否改变原有法律关系为标准，可将其分为作为的行政行为和不作为的行政行为。

作为的行政行为是行政主体积极改变法律关系的行政行为，不作为的行政行为是指图表8－2：具体行政行为的分类三、具体行政行为的成立和生效具体行政行为的成立与生效，解决的是不同层面的问题。

所谓成立，实际上指的是一个具体行政行为的基本构成要件，即只有具备了哪些条件，我们才可以说一个具体行政行为产生了，或者存在了的问题。

而效力指的是一个具体行政行为产生之后，它将在法律上产生何种效果，对权利义务关系产生哪些影响的问题。

（一）具体行政行为的成立一个具体行政行为之所以能够产生、存在，至少应当具备这样几个方面的必要条件：1．主体要件。

在主体上，具体行政行为必须是行政主体做出的行为。

也就是说，做出这个行为的主体应当是具备行政职权的，如果是不具备行政职权的主体实施的行为，就决不能被称为具体行政行为，也不可能通过行政法上的救济方式来追究有关的法律责任。

2．意思要件。

意思要件，指的是行政主体必须向相对人做出有效的意思表示，一个具体行政行为才能成立。

因为行政主体做出具体行政行为的目的，必然在于建立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务关系，即引起行政法律关系的变动。

3．送达要件。

送达要件，指的是行政主体必须将具体行政行为的内容送达相对人以使其知晓。

如果一个行为做出之后，并未向当事人告知，则该行为也不能成立。

图表8－3：具体行政行为的成立（二）具体行政行为的生效和失效1．具体行政行为的生效。

一般来说，具体行政行为成立之后，如果同时具备以下两个条件，该行为便应生效：（1）该行为不存在明显重大的违法情节，即不属于自始无效的行为；（2）该行为没有附款（附条件或附期限），或者附款的条件成就（或时间届至）。

（1）行政行为生效时间确定的意义，原则上应当以当事人知晓或理应知晓该行政行为为前提，因为不能要求当事人去服从和遵守一个他不知道的行政行为。

（2）行政行为的生效起始时间可以分为即时生效和延时生效两种。

即时生效，即行政行为在相对人受领该行政行为之时生效。

受领有本人直接受领、他人代为受领以及推定受领等多种方式。

（3）推定受领只能运用于两种情况：第一，行政行为所针对的特定的相对人下落不明或无法与其联系，行政行为采用了公告送达的方式；第二，行政行为的对象为不特定多数人，只能采用发布的形式广为告知。

（4）有的行政行为规定了生效日期或生效的特定条件。

该行政行为虽然也须相对人受领，但生效起始时间从行政行为的生效日期到来之时或特定条件成就之时起算。

（5）还有一些学者提出，行政行为效力的开始，需对相对方和行政机关加以区别。

因为行政行为并非只对行政相对一方具有拘束力，对行政机关也同样具有拘束力。

2．具体行政行为失效。

行政行为效力的丧失有四种原因：（1）行政行为违法；（2）行政行为不合理，有失公正；（3）行政行为不再适应变化了的情势；（4）附条件的行政行为条件消失或附期限的行政行为期限届满。

除自动失效的情形外，行政行为效力的丧失须以有权机关作出明确的处置为前提。

有权机关使行政行为丧失效力的方式一般有三种：一是确认无效；二是决定撤销；二是决定废止。

（三）具体行政行为的效力内容具体行政行为的效力内容，就是具体行政行为生效之后，在法律上所能够产生的影响或者效果。

具体行政行为的效力，主要被分解为拘束力、确定力与执行力三个方面。

第一，具体行政行为的确定力，又称公定力，也有人称之为不可变更力。

行政行为确定力的作用在于保证行政行为的严肃性和稳定性。

对于行政行为确定力的内容，一般认为是指行政行为一经作出，不论（不知）是否合法，便推定为合法有效，任何组织和个人都应服从；而且一经生效，非依法定原因和非经法律程序不得随意更改和撤销。

第二，行政行为的拘束力，是指行政行为一经作出，其内容对相关人员或组织产生法律上的约束效力，有关组织或人员必须遵守和服从。

行政行为的拘束力既针对行政主体，又针对相对方。

第三，行政行为的执行力，是指行政行为的强制执行力。

当行政相对人不自觉履行行政行为所确定的义务时，行政主体可自行采取或请求人民法院采取强制措施，使义务得到履行。

图表8－4：具体行政行为效力的内容四、具体行政行为的无效、撤销与废止（一）具体行政行为的无效明显重大违法，或者说存在严重合法性缺陷的具体行政行为，构成无效。

所谓明显重大违法，指的是该行为的违法性，严重到了一个理智正常的普通人都足以识别、断定的程度。

具体而言，常见的无效行政行为主要包括这样几种情况：（1）要求当事人从事犯罪的行政行为，即行政行为的内容表现为要求当事人从事某种已经构成犯罪的违法活动，注意这里要求当事人从事的行为必须是足以构成犯罪的，如果它要求当事人从事的行为虽然违法，但尚未达到足以构成犯罪的严重程度，则一般认为，这只是一种可撤销的行政行为。

（2）该具体行政行为没有任何事实根据，即该行为的做出没有任何事实基础，或者根本不以任何事实作为其根据，或者是其作为根据的事实纯粹出于主观臆想，则该行为也构成无效。

如果该行为的做出是有事实根据的，只不过事实根据存在错误而已，则仍不构成无效，也只是一种可撤销的行政行为。

（3）该具体行政行为没有任何法律依据，即该行为的做出在法律上找不到任何有效依据，则该行为也构成无效。

具体行政行为无效的后果，是使得该行为自始至终不存在任何法律效力，其效力的丧失并不是从有权机关宣布其无效时开始，而是自其做出之日起就从来没有产生过任何效力。

（二）具体行政行为的撤销构成一般违法，或者明显不当的行政行为，是可撤销的行政行为。

一般违法，指的就是除了足以构成无效的明显重大违法之外的其他违法情形；而明显不当，则指的是行政行为虽然合法，但存在明显的不合理因素；这两种情况下的具体行政行为，都是可以被撤销的。

具体行政行为被撤销的后果，是使得该行为溯及地从其做出之日起丧失效力。

尽管行为的撤销与行为的无效一样，最终都使得它完全丧失效力，但必须注意的是，两者在行为效力丧失的时间上是不同的。

无效的行政行为自其做出之日起便完全无效，而可撤销的行为必须等到它被明确撤销之日起才完全丧失效力，而在这一时间之前，其效力仍然存在。

（三）具体行政行为的废止某些合法且适当的具体行政行为，由于特定的原因，必须被废止。

构成具体行政行为废止的原因主要包括：（1）法律变更，即行为在做出的当时所依据的法律规范后来被修改、废止或者撤销了，则该行为也就失去了其继续合法存在的基础，因此必须被废止。

（2）情事变更，即具体行政行为做出时所依据的客观事实已经不复存在，或者虽然存在但已经发生了重大变化，则该行为也就丧失了其继续存在下去的事实根据，因此也必须被废止。