04 第4章 城市管理体制

21世纪城市规划与管理系列教材 21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（3）城市议会 ） 美国城市议会大多由5~7人组成，少数大城市的议 会人数超过10人。 除大城市外，绝大多数城市议会的成员都是兼职的。 市议员选举有三种方式 三种方式： 三种方式
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4.1 国外市政体制概述
4.1.1 国外城市的自治制度
各国城市自治制度的共同特点： 各国城市自治制度的共同特点：
1.依法划定城市自治机关的自治职权 2.市自治机关由城市居民直接选举产生 3.市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双 重职责 4.市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预 5.不同城市在法律关系上处于平等地位
（4）市政职能 ） 1）治安 2）公共工程 3）公共卫生和环境保护 4）公共教育 5）社会福利 6）公用事业 7）城市规划
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
2.英国的市政体制 英国的市政体制
英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和 行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议 会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市 议会由选民直接选举产生的议员组成。城市议会 议员每届任期四年，届满全部改选，有些城市每 年改选1/3。 1972年，英国废止了城市参议员，市议会不设参 议员，少数社会名流可当选名誉议员。 英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
4.市委员会制 市委员会制
市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委 员们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征 税和拨款。 市委员会制的优点是，有利于精简机构和人员，有利于 议决权和行政权的统一。其缺点是缺乏统一指挥，经常 出现协调困难。 近年来，美国的市委员会制正在走向衰亡，除承担单一 服务功能的特区外，许多原来实行该制的城市都修改了 市宪章，转而采用市长议会制或议会市长制。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（1）美国城市概况 ） 美国地方政府由各州设立，联邦政府无权管辖和干 预。在州之下设立有县、市、镇和特区、学区，地 方政府的总数有87000多个。 在美国地方政府体系中，95％的城市人口低于2.5万 人，74％的县人口少于5万人。县、市、乡镇和特 区、学区之间，彼此没有行政隶属关系。其中，特 区和学区履行相对单一的行政管理功能，它们与其 他地方政府的管辖区域互相交叠。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
4.市委员会制 市委员会制
市委员会制（commission form）类似于市议会制， 即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。但 区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产 生，部分成员可能由上层政府任命产生。 美国有3％的小城市采用这种体制，人口在25万~50 万的城市只有3个采用此制，人口在50万以上的城 市没有采用这种形式的。作为美国地方政府类型之 一的特区，则普遍采用委员会这种管理体制。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（2）市政体制的类型 ） 美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员 会制和议会经理制。 美国大城市普遍采用市长制，市长和市议会议员均 为全职并有薪金。弱市长制常见于中小城市。 除具有一定规模的大城市外，美国多数城市的市长 是兼职工作，领取部分薪水，有的甚至不领薪水。 美国市长主要负责公共事业，很少直接管理经济运 营，且市长的重要决策要经议会批准。小城市市长 的行政权力就更小。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
2.市长议会制 市长议会制
实行市长议会制（mayor-council form）的城市， 其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的 关系上处于优势地位，称为“强市长制” （strong-mayor form）。 法国所有城市，美国多数大城市，德国的巴伐利 亚州、巴登—符腾堡州的许多城市都采用市长议 会制。但法国的市长权力最强。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（1）美国城市概况 ） 美国联邦宪法没有涉及地方政府的规定，各州在遵 守联邦法律的前提下，对地方政府享有全权。各州 设置城市标准不一样。 美国城市自治体的建立需由社区居民提出申请，并 经地方公决获得多数居民的同意，由州政府通过立 法或特许状的形式，设立城市政府并授予自治权。 许多州根据人口规模情况，对人口多的大城市颁发 具有更大权力的特许状，小城市的特许权力要相对 小些。
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杨宏山 编著
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第 4 章 城市管理体制
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重点问题
发达国家的城市自治制度 西方国家的市政体制类型 议会经理制的优缺点分析 大都市地区政府治理变革 中国市政体制的基本特征 “市领导县”体制的利与弊 中国市政体制的改革思路
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
3.市议会制 市议会制
市议会制（council form）即由市议会兼行议决权和 行政权，市议会就是市政府。英国各城市普遍实行 这种市政体制，加拿大多数城市也采用市议会制。 市议会制的优点是，有利于维护市议会的权威性， 有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决 机构与行政机构的矛盾。其缺点是，市长没有实权， 不能对城市管理实施统一指挥，不利于协调各部门 工作，对行政效率也可能产生不利影响。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
5.议会经理制 议会经理制
议会经理制的缺点是：（1）当城市发展和利益冲 突导致的各种政治矛盾交织在一起，市议会不能有 效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往 往无能为力；（2）尽管从制度设计上讲城市经理 不参与政策制定过程，但专职（full-time）工作的 城市经理往往会向兼职（part-time）业余性质的市 议会提出相当多的政策建议；（3）市经理拥有广 泛的执行权，但不直接对选民负责，选民只能通过 间接途径对政策执行施加影响，在一定程度上影响 了政府的回应性。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
5.议会经理制 议会经理制
议会经理制（council-manager form）起源于美国弗 吉尼亚州的斯套恩顿（Staunton）市，1908年该市 议会制定了一项法案，决定设立“总经理”一职。 议会经理制是20th美国发展最快的市政体制。目前， 美国人口超过2500人的城市，已经有一半实行这种 市政体制。 该体制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘 任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理 对城市公共事务进行专业化管理。美国部分中等城 市和多数小城市实行这种市政体制。
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4.1.2 国外市政体制的类型
5.议会经理制 议会经理制
议会经理制的优点是：（1）它有利于引入市场竞 争机制，能够更广泛地延揽优秀专业人才负责城市 管理；（2）它将私人部门的企业化运营模式引进 城市管理领域，实行权能分立，清除了政治因素对 行政工作的影响，有利于实行专业化管理，从而提 高了城市管理的效率和效益；（3）它有利于节约 财政资金，减少纳税人支出；（4）它有利于把政 治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的“掌 舵”职能与“划桨”职能分开，市议会负责处理政 治矛盾和把握政策方向，而市经理集中精力解决专 业和技术问题。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
2.英国的市政体制 英国的市政体制
城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定 委员会；二是常设委员会。 城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有 自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出 规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由 裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出 机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在 法律范围内的有限自治。
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4.1.2 国外市政体制的类型
2.市长议会制 市长议会制
“首席行政官强市长制”：即由市长任命一位首 席行政官（chief administrative officer，CAO）， 他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理 工作，只对市长负责，不对议会负责。 市长议会制的优点是，市政府由行政首长进行统 一指挥，有利于提高行政效率。缺点是由于市长 大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长 专权并激化府会矛盾。
第一种是分区选举，即划分选区，每个选区选出一个议员。 第二种是不分区选举，即在全市范围内选举议员。 第三种是混合选举，即部分议员由分区选举Leabharlann Baidu生，部分议员 实行不分区选举。
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4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
3.法国的市政体制 法国的市政体制
在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位。 根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口 多寡，均为市镇。 法国城市议会由市民普选产生。法国市议员职 位是无报酬的，也不享有司法豁免权。 市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑， 全面领导城市的行政管理工作。市长任职期间 没有薪俸，但领取职务津贴。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
1.议会市长制 议会市长制
弱市长制是美国立国早期的市政体制设计，当时 的城市规模较小，城市管理也比较简单。今天看 来，美国大城市治理的基本趋势是强市长制。而 对于小型城市而言，弱市长制仍然很普遍。 弱市长制的优点是，有利于市议会监督市政府的 工作。其缺点是市议会对市政府工作不适当的监 督，可能会降低行政效率。
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4.1.2 国外市政体制的类型
1.议会市长制 议会市长制
实行议会市长制（council-mayor form）的城市，其 council-mayor form 议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系 上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权。通 常被称为“弱市长制”（weak-mayor form）。 日本各城市都实行这种市政体制；美国有些中小城 市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矶）采用此制； 德国黑森州的部分城市也采用此制。