04 第4章 城市管理体制
第四章 城市管理组织体系
四、城市司法机关组织体系
一、市人民法院 1、市人民法院是市的审判机关，是指依法审理和判决刑事案件、民事案 件、经济案件、行政案件等；审判案件时，实现两审终审。 2、市人民法院的行政地位设置 （1）直辖市设市高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院； （2）设区的市设中级人民法院、基层人民法院； （3）不设区的市和市辖区设基层人民法院。 3、市各级人民法院由院长、副院长、庭长、副庭长和审判员组成，配 备助理审判员、书记员、执行员、法医、法警等。 二、市人民检察院 1、市人民检察院是市的国家法律监督机关。 2、市人民检察院的行政地位设置： （1）直辖市设市人民检察院、市人民检察院分院和市辖区人民检察院； （2）设区的市设市人民检察院和市辖区人民检察院； （3）不设区的市设市人民检察院。 3、各级市人民检察院设检察长1人，副检察长若干人，配备一定数量的 助理检察员、书记员和法警等。
三、 城市政府行政组织体系
一、市人民政府的性质、组成和领导体制 1、市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是城市的国家行政机关，具有双重性质和地位，直辖市和设区的人民政府分别由市长、 副市长、秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。 2、市人民政府的领导体制是行政首长负责制，即市人民政府实行市长负责制。 3、市人民政府设有全体会议和常务会议 二、市人民政府行使的职权 1、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布 地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。 2、省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、 法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准 后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。 三、市人民政府的工作部门 1、市人民政府的工作部门是指在人民政府统一领导下，负责管理某一方面的行政事物的职能机构，称为局、委员会、科、办公厅等。 2、市政府的工作部门包括： （1）综合经济管理机构 （2）专业经营管理机构 （3）监督管理机构 （4）社会管理机构 （5）国家司法机构 3、市人民政府工作部门的设置，必须遵循需要、精干、法制、效能原则。 四、市政府职能转变与机构改革 （一）现有城市政府职能和机构存在的弊端 1、政企不分，城市政府直接干预企业的生产经营活动； 2、主要依靠行政手段管理传送带经济和社会事务； 3、现有城市机构重叠庞大、人浮于事的现象严重。 （二）城市政府职能转变和机构改革的目标 1、转变城市政府职能，实现政企分开。 2、根据精简、统一、效能的原则进行机构改革。 3、深化城市人事制度改革，引入竞争机制，完善公务员制度。 4、按照权责一致的原则，明确划分工作部门之间的职能分工。 5、按照依法制市、依法行政的要求加强城市行政体系的法制假设。 （三）城市政府职能变革必须坚持的原则 1、解放思想、更新观念的原则； 2、既考虑城市改革和发展的需要，又要考虑到社会的承受能力的原则； 3、弱化微观管理，强化宏观管理的原则； 4、加强服务，提高效率的原则。
城市管理体制
第一节城市管理体制的发展历程及主要问题一、城市管理体制的旧模式城市管理体制是建立在经济体制基础上的，与经济体制和政府职能相适应。
有什么样的经济体制，就有什么样的城市管理体制。
建国后中国实行的是高度集权的计划经济体制，从而逐步形成了高度集权、条块分治、以条为主、建管合一的城市管理体制。
与其他城市相同，杭州已经形成了“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体系和“城市政府统一领导、城区政府全面负责、街道(乡镇)负责实施”的城管格局。
在计划经济时期建立的城市行政管理系统中，“条”（即各级政府的职能部门）占有主要地位，而“两级政府、三级管理、四级服务”的“块”是次要的。
在计划经济时期，杭州市政府各有关职能部门，承担了直接管理城市各系统的责任。
城市管理体制旧模式造成的结果，一是管理观念落后，表现为对城市管理重视不够，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的落后观念。
更深层次的问题是，对城市管理的内涵理解过于狭隘，将城市管理仅仅理解为经济领域的行政指令和公共领域的市政管理。
二是管理体制落后，首先表现在管理机构重叠、各自为政，在城市管理上缺乏统筹、协调和规划；其次表现在城市管理的事权、财权过于集中在“条”上，城区政府和街道往往责大权小，难以起到协调作用，城市管理难于落到实处，更难实现持续、长效的管理；第三表现在基层组织、居民群众参与度不高，街道办事处、居委会有责无权，体制不顺，无法发挥应有的作用，缺乏参与城市管理的积极性和主动性。
具体来说，在计划经济时期，杭州城市管理体制存在以下几方面弊端。
⒈政府统包，缺乏效率，微观经营与宏观管理相混同。
计划经济时期，城市政府的经济调控功能、国有资产的管理功能与企业的微观经营管理活动界限不清，政企不分，混为一体。
城市政府为了实现对成千上万个工商企业的直接行政性管理，不得不设置庞大、臃肿的管理机构。
这些机构又造成政府与企业之间、政府部门之间职责不清、权限不清，机构重叠、政出多门、互相扯皮、官僚主义等问题出现。
04 第4章 城市管理体制
城市管理学
4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
2.市长议会制 市长议会制
"首席行政官强市长制":即由市长任命一位首 席行政官(chief administrative officer,CAO), 他根据市长的授权,领导市政府日常的行政管理 工作,只对市长负责,不对议会负责. 市长议会制的优点是,市政府由行政首长进行统 一指挥,有利于提高行政效率.缺点是由于市长 大权在握,市议会的制约力较弱,容易引起市长 专权并激化府会矛盾.
城市管理学
4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
(4)市政职能 ) 1)治安 2)公共工程 3)公共卫生和环境保护 4)公共教育 5)社会福利 6)公用事业 7)城市规划
城市管理学
4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
2.英国的市政体制 英国的市政体制
城市管理学
4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
3.法国的市政体制 法国的市政体制
法国市议会负责设立和组织市行政机构,决定市 预算并监督执行,决定公共工程及实施方式,领 导城市建设规划,审议市长签订的合同等.市议 会有权创建和组织公共事业.城市公共事业分为 强制性公共事业(如基础教育)和自由处置公共 事业. 市长既是城市的最高行政长官,又是中央政府在 城市的代理人.作为国家公务人员,市长代表中 央政府履行某些职权,这些职权不受市议会控制, 受省长和中央政府的指挥和监督.
实行议会市长制(council-mayor form)的城市,其 council-mayor form 议决机构和行政机构分设,市议会在与市长的关系 上处于优势地位.市长只有一些礼仪性的职权.通 常被称为"弱市长制"(weak-mayor form). 日本各城市都实行这种市政体制;美国有些中小城 市和少数大城市(如芝加哥,洛杉矶)采用此制; 德国黑森州的部分城市也采用此制.
第四章市政体系与市政职能
第四章市政体系与市政职能市政学第四章市政体系与市政职能通过本章的学习，我们要重点了解市政体系构成，包括各市政主体的构成和职能，以及我国市政职能改革存在的问题和发展方向，加深对我国市政体系、职能现状与前景的认识。
第一节城市管理的主体构成市政体系:城市政治关系的组织实体与制度的体现，是城市政治组织与政治制度的有机统一。
市政体系包括两个方面内容:一是城市政治组织即市政主体;二是城市的政治制度即市政主体运行的规则与规范。
市政主体:进行和参与市政活动的各种组织。
一、城市管理的政治性主体(一)政治性主体的含义拥有政治权力的城市管理主体。
(二)政治性主体的内涵1、权力与权力运行2、政治性主体的权力议决权:决定城市应该如何治理的权力执行权:决定应该如何去实现城市住民对城市治理的愿望行政权:对社会事务实施公共管理的权力 (三)政治性主体的类型1、城市非国家的权力政治系统党的领导:政治、思想、组织市党员代表大会市委员会市常委会市纪律检查委员会党的基层组织2、城市国家权力政治系统(1)城市人民代表大会性质、产生、职权议事规则市人民代表大会常委会:地位、组成、职权、工作程序 ?专门委员会(2)城市行政机关:人民政府组成和领导体制:地位、组成、领导体制、市长权限 ?市人民政府职权部门设置和构成市人民政府的工作机制市人民政府全体会议市人民政府常务会议市长办公会议市长现场办公会议(3)市人民法院地位组成工作程序职权上、下级关系(4)市人民检察院(四)城市权力政治系统的特征1、公共利益是权力政治系统关注的焦点2、城市权力政治系统有自身的利益诉求三种政府模式:慈善模式、巨物模式、民主模式二、城市管理的参与性主体(一)参与性主体的内涵1、含义又称非权力系统，是指虽不具有正式决策和执行的权力，但对城市发展问题的决策和执行有积极影响作用的群体、组织和个人的总称。
2、构成包括非权力政治系统和非权力社会系统 (二)参与性主体1、传统上的非权力系统市政治协商会议市民主党派市人民团体城市居民委员会市民2、广义非权力系统3、参与性主体的特征公民权利是参与性主体关注的焦点 ?参与能力具有层次性认知能力:政治选择的意向程序能力:一方面是知识和策略技能;一方面是按照自己的标准评价政治官员和其他参与者的能力习惯性能力:感觉到有一种集体共享的利益，因此值得去做一些事(三)中国城市管理中参与性主体存在的问题1、缺乏程序性权利2、缺乏组织整合3、局限在媒体曝光、参观展示和简单的投票选择三、多元主体共治城市政体理论1、含义对权力、市场力、社会力三个方面之间关系的系统描述2、内容权力系统权钱系统权力与社会力政体四、主体的契合——管治(一)管治的内涵1、定义各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的众多方式的总和。
第四章 市政管理体制
议会市长制，有利于议会监督市政府的工作， 议会市长制，有利于议会监督市政府的工作，但不适 当的监督可能会降低行政效率。 当的监督可能会降低行政效率。
（二）市长议会制
市长议会制，市长和市政府的地位高于市议会。 市长议会制，市长和市政府的地位高于市议会。 法国所有的城市实行市长议会制， 法国所有的城市实行市长议会制，市长在每次议会 选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长， 选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也 是中央政府的代理人和代表。 是中央政府的代理人和代表。 市长由议会选举产生，但市长一旦任职， 市长由议会选举产生，但市长一旦任职，议会便无 权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。 权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。 美国多数大城市也实行市长议会制，通常称为“ 美国多数大城市也实行市长议会制，通常称为“强 市长制” ）。德国许多城市也实行 市长制”（strong-mayor）。德国许多城市也实行 ）。 市长议会制。相比之下， 市长议会制。相比之下，法国的市长有更大的权威和 更高的权力。 更高的权力。
职能关系 权力分配关系 领导关系 监督关系
（三）市政管理体制的内容
城市政党组织与城市国家机构之间的关系 城市权力机构与行政机构、 城市权力机构与行政机构、司法机构的关系 城市国家机构上下级之间的关系 城市国家机构与社会组织、 城市国家机构与社会组织、市民的关系
（四）市政管理体制的作用
1、巩固国家政权，维护城市的稳定 、巩固国家政权， 2、市政管理体制的变革能够推动城市管理水平的提高 、 3、市政管理体制的变革推进城市经济体制变革和生产 、 力发展。打破“路径依赖” 力发展。打破“路径依赖”
结构与体制的关系： 结构与体制的关系：
结构是指系统内的各个组成部分以及各部分之间的相 互关系；体制也包括组织内各组成部门的关系， 互关系；体制也包括组织内各组成部门的关系，但这 种关系通过制度形式确定下来
城市管理
名词解释1.城市管理：是以城市的可持续发展为目标，保障城市肌体健康运行，以城市的物质要素包括人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统作出的综合性协调、规划和建设活动。
2.城市管理体制：指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。
3.城乡规划依法行政：城乡规划管理部门及其管理者行使行政管理权力，管理城乡规划事务，必须有法律授权并根据法律规范进行。
具体来说就是城乡规划行政主管部门依法对城乡规划的编制、审批、实施和监督检查行使行政权，综合指导和安排城乡各项建设用地和建设工程活动，并对全过程实施监督检查的行为。
4.城乡规划文本：指由城乡规划机构编制的反映城乡规划的基本原则和具体内容。
5.城乡规划管理：组织编制和审批城乡规划，并依法对城市土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。
6.建设用地规划管理：依据城乡规划所确定的区位、总体布局、用地性质、土地利用强度、建筑及设施布置等，并满足建设工程功能和利用要求，确定建设工程位置、利用土地的面积、开发强度，经济、合理地利用城乡土地。
7.建设工程规划管理：依据城乡规划和城乡规划管理法律、法规、规章，根据建设工程的具体情况，综合有关专业管理部门要求，对建设工程的性质、位置、规模、开发强度、设计方案等内容进行审核，核发建设工程规划许可证的行政行为。
8.乡村建设规划管理：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城乡、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，称为乡村建设规划管理。
简答/填空1.现代城市管理的发展趋势：柔性化、民主化、数字化2.当前我国城市管理体制的特征。
（1）全国城市的管理体制大体一致（2）中共市委在城市管理体制中处于领导核心地位（3）市拥有对区、县的领导权（4）市人民代表大会及其常务委员会是城市的最高权力机关和决议机关（5）社会团体在城市管理体制中的参政作用不断增强3.我国城市管理体制的转变有哪些方面。
城市综合管理日常管理制度
城市综合管理日常管理制度第一章总则第一条为规范城市综合管理日常管理行为，保障城市环境质量，提高城市综合管理水平，制定本制度。
第二条本制度适用于城市综合管理部门及相关行政机关在城市综合管理工作中的日常管理活动。
第三条本制度内容包括城市环境卫生管理、市容市貌管理、城市治安管理、交通管理等相关内容。
第四条城市综合管理部门及相关行政机关应当严格按照本制度的要求进行管理，并不断完善和优化制度内容。
第二章城市环境卫生管理第五条城市综合管理部门应当积极推动城市环境卫生管理工作，加强对城市垃圾、污水、污染物等环境污染源的治理和管理。
第六条城市综合管理部门应当加强对环卫工人的培训和管理，保障其法定权益，并督促其做好环境卫生保洁工作。
第七条城市综合管理部门应当建立健全城市卫生巡查制度，定期对城市环境卫生情况进行检查，及时发现并解决环境卫生问题。
第八条城市综合管理部门应当加强对环境卫生设施的管理和维护，确保环卫设施的正常运行。
第三章市容市貌管理第九条城市综合管理部门应当加强市容市貌管理工作，推动城市市容市貌提升。
第十条城市综合管理部门应当加强对城市广告、招贴、乱贴乱挂等违规行为的管理，保障城市市容市貌。
第十一条城市综合管理部门应当建立健全市容市貌整治工作机制，开展城市市容市貌整治行动。
第十二条城市综合管理部门应当加强对城市绿化、亮化工作的管理，提升城市市容市貌。
第四章城市治安管理第十三条城市综合管理部门应当加强城市治安管理工作，维护城市公共秩序和社会稳定。
第十四条城市综合管理部门应当加强对城市公共场所、建筑物、交通设施等地方的安全管理，防范各类安全隐患。
第十五条城市综合管理部门应当加强对城市危险品、危险物品的管理，确保城市安全。
第十六条城市综合管理部门应当建立健全城市安全预警机制，及时发布安全警示信息，保障市民安全。
第五章交通管理第十七条城市综合管理部门应当加强对城市交通管理工作，保障交通秩序，提高交通效率。
第十八条城市综合管理部门应当加强对城市道路、交通设施的管理和维护，确保道路畅通。
城市管理体制
当前日本实施的议会市长制有以下特征：（１）市议员和市长分别由市民 选举产生，市长不得兼任市议会；（２）市议会拥有不顾市长反对而通过 预算、地方性法规和决议的权力；（３）市议会对市长任免政府部门负责 人拥有批准权；（４）市议会对市长和市政府的工作有调查权；（５）市 议会拥有通过不信任案而要求市长辞职的权力。
市政部门
★
国
外 ▪ 经理制的优点（１）有利于引入市场竞争机制，更广泛地
市
任用优秀专业人士负责城市管理；（２）它将私人部门的
政
企业化管理模式引进城市管理领域，实行权能分立，清除 了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，
体
从而提高了城市管理的效率和效益；（３）有利于节约财
制
政资金，减少纳税人支出；（４）有利于把政治矛盾与城
体
门首长只对市长负责；（４）财政预算权主要掌握在市长手中，市 长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权，市议会审议和
制
通过预算，不能增加项目，只能减少项目或数额；（５）市长有一
的
定的立法权，市长和市议会联合制定政策。
类
选民
型
市长
议会
CAO
市政部门
市政部门
市政部门 市政部门
★ 国 外
▪ 市委员会制（或市议会制） （１）由市民选举或上级政府任命产生市委员，组成
★
国
外
城市自治是指由市民直接选举产生的自治机关对城
城 市
市公共事务实行自主管理。西方国家普遍实行城市自 治制度，各国各有特色，同时通过具体的城市自治运
的
行模式，又可总结了许多共同之处，表现在：
自
▪ 依法划定城市自治机关的自治职权
治 制
中国城市管理体制及其运行机制研究
精品资料编辑中国城市管理. 体制及其运行机制研究. 目录. 引言…………………………………………………………6. 第1章国内外城市管理研究综述…………………………7. 第一节发达国家城市管理情况……………………………………7 ...中国城市管理体制及其运行机制研究城市管理体制第1章国内外综述第一节发达国家情况中国城市管理体制及其运行机制研究目录引言 (6)第一章国内外城市管理研究综述 (7)第一节发达国家城市管理情况 (7)第二节我国城市管理研究综述 (7)第二章城市管理的科学概念和基本内涵 (9)第一节城市的基本属性 (9)一、城市的基础功能和衍生功能 (9)二、城市的公共空间和专属空间 (10)第二节城市规划、建设与管理的关系 (10)第三节城市管理的科学概念 (11)一、城市管理的定义 (11)二、城市管理的内容 (13)1、城市的综合管理与专门管理 (13)2、城市的常态管理与应急管理 (13)三、城市综合管理的依据 (13)四、城市综合管理的特性 (14)五、城市综合管理的目标 (14)第四节城市综合管理的基本内涵 (14)一、城市基础功能管理 (14)二、城市公共空间管理 (14)第三章我国城市综合管理体制 (15)第一节我国城市综合管理体制沿革 (15)一、改革开放前近当代的中国城市管理 (15)二、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》《城市房屋拆迁管理条例》等的颁布与实施 (15)三、城市管理领域相对集中行政处罚权的实施 (16)四、城市管理职责和管理体制的决定权下放城市政府 (16)第二节城市综合管理体制的现状 (17)一、城市综合管理局模式 (17)二、城市管理行政执法局模式 (17)三、建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局模式 (17)四、市政市容管理委员会模式 (17)五、市政府直属城市管理办公室模式 (17)六、市容局（委）+城管执法局模式 (18)七、城市管理局+城管执法局+城管办模式 (18)八、城管执法局、市政委员会、市容局（委）多头管理模式 (18)第三节城市综合管理体制创新 (19)一、城市综合管理的体制支撑体系 (19)1、城市综合管理的组织支撑体系（权力结构） (19)2、城市综合管理专业支撑体系（城市综合管理系统主要事业单位） (19)3、城市综合管理服务支撑体系（关联企业） (20)4、城市综合管理社会支撑体系（市民教育） (20)5、城市综合管理专业指导、交流互动支撑体系 (20)6、公共财政支撑体系 (20)7、社会监督支撑体系 (20)二、城市综合管理指挥中心 (21)三、城市综合管理志愿者协会 (21)四、城市综合管理专家组和城管（执法）局长联席会议 (21)五、城市综合管理部分事权的下放和外包 (21)第四章城市综合管理运行机制 (23)第一节统一市一级城市综合管理指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城市综合管理指挥中心运行机制 (23)第二节城市综合管理中的公务协助 (23)第三节城市综合管理规范化 (23)一、程序规范 (23)二、行为规范 (23)三、形象规范 (23)四、方法规范 (23)五、考核赏罚规范 (23)六、城管执法人员救济规范 (23)第五章现代城市管理中的应急管理 (24)第一节城市常态管理与应急管理的关系 (24)第二节将城市部分应急管理纳入城市综合管理体系的必要性 (24)一、做好城市常态管理可以减少突发公共事件的发生 (24)二、将城市常态管理、部分应急管理融为一体可以节约城市综合管理成本，提高城市综合管理效能 (24)三、将城市部分应急管理纳入城市统一管理体系可以促进城市常态管理 (24)第三节城市应急管理与城市常态管理的衔接 (24)一、应急管理由“危机处理”转变为“危机管理” (24)二、应急管理工作的“提前”和“延后” (24)第六章城市综合管理行政执法 (25)第一节城市综合管理行政执法权的权利属性和地位 (25)第二节城市综合管理重在治本，强化管理行为，减少执法行为 (25)第三节城市综合管理行政执法的专业化 (25)第七章城市综合管理法律法规体系 (26)附录城市综合管理情况调研报告 (26)引言经过近三十年的城市化进程，中国部分地区的城市化率已经接近西方发达国家水平。
城市管理学
要求
不管是哪一类型的控制，为使城市系统的运行呈 现理想化的状态，都必须应用反馈原理。具体来 说。就是管理者要善于捕捉城市系统运行的各方 面、各层次的信息，并须及时反馈，及时做出相 应的管理变革，调整管理目标、管理组织、管理 途径或管理方法，努力把城市管理的各种矛盾和 问题解决于萌芽之中。决策、执行、反馈，再决 策、再执行、再反馈……如此无穷地螺旋上升， 使城市管理工作不断进步和完善。
3．封闭原理
任何一个系统内的管理手段必须构成一个 连续封闭的回路，才能形成有效的管理运 动，才能自如地吸收、加工和做功。 第一，城市管理必须实行封闭式管理，必须 在系统内建立封闭机构。 第二，正确使用城市管理封闭的基本方法。 第三，城市管理的封闭是相对的。
4．动力原理
基本的动力是： • (1)物质动力。这里主要是指对个人的物质鼓励， 如根据管理成效发放必要的奖金， 及时提级加薪； 进行物质鼓励或惩罚等。 • (2)精神动力。如给予必要的精神鼓励(奖状、先进 称号等)和进行日常的思想工作等。通常来说，精 神动力与物质利益正确地结合起来，还能发挥巨 大的威力。 • (3)信息动力。如知道自己落后，就会发愤图强， 急起直追，这就是由信息产生的动力。决策者与 领导者要充分调动和运用这种信息动力，努力发 挥具体管理者的管理创造性和积极性。
1．系统原理 城市是一个由社会 、经济 、空间环境 以及工业、商业、金融、交通邮电通讯等 各部门子系统组成的复杂的大系统。在对 城市各系统的管理中，只有运用系统原理 进行管理，才能做到针对性、优化性，才 能保证城市这个大系统整体运行的最佳效 果。
• 系统原理的要点如下： • (1)整体性原理。 • 整体性原理指系统要素之间相互关系 及要素与系统之间的关系以整体为主进行 协调，局部服从整体，使整体效果为最优。 通俗地讲．就是要从系统的整体着眼，部 分着手，统筹兼顾，各方协调，达到系统 整体的最优化。
城市管理体制
第4章 城市管理体制
城市选民
市长主持 市长主持
市议会
市长
警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划
议会市长制组织结构图
城市管理学（第二版） 2、市长议会制（强市长制）
21世纪城市规划与管理系列教材
• 实行市长议会制（mayor-council form）的城市，其议决机构和行政 机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城 市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生， 市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽
的有限自治。 • 英国城市很早就设有议会，城市议会集立法权和行政权于一身， 实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行 使。市议会由选民直接选举产生的议员组成。议会领导人为议长， 由全体议员选举产生，议长通常就是市长。市长任期一年，连选
可连任。市长除主持市议会事务外，多数活动是礼仪性的，并不
市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，
市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层 政府任命产生。
• 典型：美国有3％的小城市采用这种体制，人口在25万-50万的城市
只有3个采用此制。 • 市委员会制的优点是有利于精简机构和人员，有利于议决权和行
政权的统一；其缺点是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。
21世纪城市规划与管理系列教材
• 美国大城市普遍采用市长制，市长和市立法机构的议员均为全职 并有薪金。 • 强市长制的特点是市长的权力较大，市长掌握全部行政权，而市 议会的权力较小，市议会只有立法和代议职能。此体制常见于大
城市。弱市长制的特点是市议会是决策性机构，市长的实际权力
是礼节性的，如出席礼仪活动、会见重要宾客等。这种市政体制 常见于中小城市。 • 市委员会制将城市分成几个区域，每个区域选出一个代表进入市 委员会，该委员会集议决权和执行权于一身。 • 中小城市采用市经理制的比重较大。市经理制将城市公共事务的
第四章 当代中国市政体制
根据城市人口规模的不同，我国建制 市也可分为四个级别： 1、特大城市； 2、大城市； 3、中等城市； 4、小城市。
第二节 当代中国市政管理体制 一、当代中国市政管理主体
根据市政管理主体是否拥有直接制定和执行公共 政策的权力，可以将我国的城市管理体系分为两 大系统，即市政管理的权力系统和非权力系统。 权力系统：党组织和政府组织。 政府组织：市人大及其常委会、市行政机关、市 司法机关。
二、新中国市政体制演进
1949年新中国成立以来，我国市政体制的历史 演进经历了建制发展、调整收缩、停滞倒退、 全面发展的曲折过程。 第一阶段：建制发展阶段。新中国成立之初，全 国共设131个建制市，其中12个直辖市。 第二阶段：调整收缩阶段 第三阶段：停滞倒退阶段 第四阶段：全面发展阶段
三、城市行政等级制度 根据宪法、法律和有关规定，我国建 制市的行政级别有四个层次： 1、直辖市； 2、副省级市； 3、地级市； 4、县级市。
我国市政职能改革和发展的基本方向，是按照 市场经济体制的要求，建立结构合理、运行协 调、灵活高效、成本低廉的市政职能体系。 1、转移部分职能 2、撤销部分职能。 3、增加和强化部分职能。
三、当代中国市政体制特征
当代中国市政体制具有以下特点： （一）中共市委居于领导核心地位 （二）市政组织设置具有同一性 （三）市政法律地位具有非自治性 （四）城市行政地位具有等级性 （五）市政管理职能具有全能性
根据有关行政法规，设置街道办事处的标准是 （1）10万人口以上的市辖区和不设区的市，应 当设立街道办事处； （2）10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设 区的市，如果工作确实需要，也可设立街道办 事处； （3）5万人口以下的市辖区和不设区的市，一般 不设立街道办事处。 市辖区和街道办事处的区别：市辖区政府是一 级地方政府，而街道办事处是政府的派出机关。
2023年秋国开《城市管理学》(1-4)自测题参考答案
2023年秋国家开放大学《城市管理学》第1章自测题参考答案1.城市往往在一个地区的（ABCD）中居于主导地位，代表和展示着人类文明的最新发展高度。
多选题(1 分)A.文化B.政治C.社会D.经济2.实质上，现代城市主要从（ABC）区别于农村地区。
多选题(1 分)A.行政管辖B.人口数量和密度C.产业结构D.文化类型3.（C）社会大分工，这是人类社会中城市形成的直接原因。
单选题(1 分)A.第一次B.第四次C.第三次D.第五次4.古代城市主要是指（ABC）时期的城市。
多选题(1 分)A.原始社会后期B.奴隶社会C.封建社会D.原始社会前期5.总体来看，古代城市的主要以（AB）功能为主。
多选题(1 分)A.政治B.军事C.社会D.经济6.城市化，本质上是社会生产力的变革所引起的人类（BCD）转变的过程，是传统的乡村社会向现代的城市社会演变的自然历史过程。
多选题(1 分)A.工作方式B.居住方式C.生活方式D.生产方式7.一般认为，城市化的影响因素包括（ABCD）。
多选题(1 分)A.人口的流动B.总人口的增长C.技术进步D.经济增长8.城市管理主要进入以下（ABCD）市场失灵的领域。
多选题(1 分)A.建立和维护市场秩序B.弥补市场不完全的缺陷C.克服市场制度可能产生的外部性问题D.稳定城市经济和调节收入分配9.（A）是世界上第一个城市人口超过总人口50%的国家。
单选题(1 分)B.美国C.德国D.法国10.（C）是城市化的内在动力。
单选题(1 分)A.科技现代化B.信息化C.工业化D.农业现代化11.（B）是城市化的推动力。
单选题(1 分)A.科技现代化B.农业现代化C.信息化D.工业化12.（D）是城市化的后续动力。
单选题(1 分)A.农业现代化B.科技现代化C.工业化D.信息化13.各国城市化进程的初期阶段：城市化水平低于（A），发展速度比较缓慢。
单选题(1 分)A.30%B.25％C.35％14.各国城市化进程的中期阶段：城市化水平处于（B）左右，发展速度很快。
城市管理体制
一、城市管理体制概念的提出理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。
城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。
城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。
一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。
它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。
城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。
总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。
城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。
3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。
首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。
其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。
第三是指同一层级上的各管理机构的关系。
如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。
4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。
城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。
这是由于城市管理的特点所决定的。
首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。
因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。
其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。
城市管理学4-城市管理的组织体系
一般分为6大类
综
专
监
社
安
内
合
业
督
会
全
务
经
经
管
管
司
管
济
济
理
理
法
理
管
管
机
机
机
机
理
理
构
构
构
24
国内外市政机构设置情况对比 国外市政府机构数---大城市15个，小城市10个。 中国市政府机构数---直辖市75个，地级市60个，县级市40个。 如：
日本东京都在知事之下设总务局、财务局、主税局、民生局、卫生局、劳动局、经济局、建设局、 建筑局、港湾局10个机构。
14
中国改革进入整体联动阶段的内涵 经济领域市场化 社会领域自治化 政治领域民主化
吴锦良著，政府改革与第三部门发展，中国社会科学出版社，2001
15
社会管理的三元框架 市场的力量 政府的力量 社会的力量
16
4.2 中国城市管理的权力系统
一、中国共产党的城市组织体系 (一)市级组织机构 党的市级组织及其机构主要包括：市委、市委常委、市纪委。 （二）区、街党的组织 它主要包括区委员会、街道委员会及居委会党支部和区、街辖域内有关的企事业单位党组织等。
9
权力系统
城市管理的主体
城市的管理体制
浅谈城市的管理体制城市的管理体制有广义和侠义之分。
广义的城市管理体制包括政治管理、财税管理以及科技、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制只要是指城市发展建设的主导管理部门，即城市行政管理机构体系。
一、当前城市管理体制的弊端尽管近些年我国城市管理成绩稳步提升，管理体制改革也有很大的进展，随着社会主义市场经济体制的建立，尤其在中国加入WTO 之后，城市管理体制有很多方面并不适应改革开放的地方。
其中以下面四方面尤为重要：1、传统的城市管理体制过于分散分散的城市管理体制约束着城市管理规范的有序进行。
现行的城市管理体制在计划经济体制下发挥着重要的作用，但是随着市场经济体制的建立，旧体制越来越显示出他本来的局限性。
2、管理法规并不与之相匹配国家制定的相关法规如《土地管理法》、《房地产管理法》等型关法律的出台，各地城市也相应的制定了一些管理法规和行政规章。
但有些指导性的法规尚不能配套。
3、城市管理投入少如今，城市规模日益扩大，功能不断完善，打城市管理投入的先对较少，在如今的城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，城市作为多种功能的载体，其负荷不断增加，由于管理措施相对落后，很多城市出现了较多的环境问题。
政府在城市建设上投入相对较多，但是却在管理上投入相对较少，造成了管理工作跟不上，建设好的设施得不到应有的维护。
4、社区管理职能较弱城市社区管理职能与市场经济的发展存在很大的差异。
我国城市社区的管理职能主要由街区政府承担。
区街政府承载着城市管理职能。
在管理体制上，区街政府处在一个非常严重的条块分离状态。
区街的职能权限非常的不完整，因此街区可称为“不完整政府”。
随着市场经济的不断发展，城市建设步伐的加快，城区管理的矛盾也就越来越大。
二、现行城市管理模式的缺陷长久以来，我国逐渐形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理体制，在这种体制下，城市的建设部门与管理部门等其他相关部门之间存在职能交叉，管理弱化等问题。
目前，我国城市的组织模式有以下几种模式：（1）建管合一模式。
第二讲 城市管理体制
市
市
区
县
街道办
乡镇Biblioteka 街道办乡镇3、“市领导县”体制
• 所谓“市领导县”体制，即由地级市以上的市政府领 导县级政府的管理体制。市领导县体制是我国市政体 制的重要组成部分，它规范了我国直辖市、副省级市、 地级市与辖区内的县、县级市的上下级关系。 • 四种形式： ①地市合并型 ②划县入市型 ③撤地设市型 ④升市领县型
三、中国城市管理体制
1、当代中国市政管理主体
根据市政管理主体是否拥有直接制定和 执行公共政策的权力，可以将我国的城市 管理体系分为两大系统，即市政管理的权 力系统和非权力系统。
市政管理的权力系统
• 执政党组织－－中共市委员会 • 政府组织－－
城市权力机关 城市行政机关 城市司法机关 市人大及其常委会 市人民政府 市人民法院 市人民检察院
第二讲 城市管理体制
一、城市管理体制概述
1、 涵义
城市管理体制就是城市政权的组织形式。 其本质就是通过法律所规定的城市各种政 治力量之间的关系。 (所谓市政体制，即城市政府的组织形式。 具体地讲，市政体制是城市政府的组织结 构、职能结构、管理方式和运行机制的总 和。)
2、内容 ——城市政权的地位与权力 ——城市政权机关的结构关系 ——城市政权机关与政党机关、社会团体 等各种政治力量之间的关系 ——城市政权的纵向结构关系
• 市委员会制
市委 员会 （市长）
委 员 会
委 员 会
委 员 会
市委员会制类似于市议会制，即由市委员会兼行 市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议 会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市 民选举产生，也可能由上级政府任命产生。
优点：有利于精简机构和人员，有利于议决权和 行政权的统一。 缺点：缺乏统一指挥，经常出现协调困难。
中国城市管理体制及其运行机制研究
中国城市管理体制及其运行机制研究（研究大纲，征求意见稿摘要）中华人民共和国住房和城乡建设部建科（2009）80号文件批准立项目录第一章国内外城市管理研究综述第二章城市管理的科学概念和基本内涵第三章我国城市综合管理体制第四章城市综合管理运行机制第五章现代城市管理中的应急管理第六章城市综合管理行政执法第七章城市综合管理法律法规体系第一章国内外城市管理研究综述第一节发达国家城市管理情况第二节我国城市管理研究综述┅┅必须直面中国东中西部、南方北方城市发展水平差别极大的现实，探索符合中国实际、具有中国特色的城市管理模式，可以断言，中国特色的城市管理模式必将是多种管理模式长期共存。
第二章城市管理的科学概念和基本内涵第一节城市的基本属性一、城市的基础功能和衍生功能二、城市的公共空间和专属空间第二节城市规划、建设与管理的关系城市规划建设管理机构的设置历史上长期三位一体、统筹兼顾。
在目前城市规划建设管理机构分设的情况下，应该强调城市管理应当提前介入到城市规划、建设工作中，城市规划、建设工作也应当提前兼顾考虑到城市管理工作。
城市规划、建设、管理工作由一位副市长分管比较有利于工作。
按照各城市的实际情况，欠发达地区还可以保持传统，城市规划建设管理机构可以合并为一个机构统一管理，方便协调，减少管理成本。
目前的实践来看，在发达城市地区，规划、建设部门合并是一个趋势，广东省、四川省、浙江省、广西壮族自治区等省区都逐步实现规划、建设部门的一体化。
城市管理部门单列设置也成为一个大趋势。
这种趋势反映了我国城市化水平不断提高，城市管理工作任务日益繁重，必须有单独设立的城市管理部门才能胜任现代城市管理工作，这也标志着我国城市管理时代正在到来。
第三节城市管理的科学概念一、城市管理的定义本课题对城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理给出如下定义：城市管理，是城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理活动的总称。
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21世纪城市规划与管理系列教材 21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
1.议会市长制 议会市长制
弱市长制是美国立国早期的市政体制设计，当时 的城市规模较小，城市管理也比较简单。今天看 来，美国大城市治理的基本趋势是强市长制。而 对于小型城市而言，弱市长制仍然很普遍。 弱市长制的优点是，有利于市议会监督市政府的 工作。其缺点是市议会对市政府工作不适当的监 督，可能会降低行政效率。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
2.英国的市政体制 英国的市政体制
城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定 委员会；二是常设委员会。 城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有 自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出 规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由 裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出 机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在 法律范围内的有限自治。
第一种是分区选举，即划分选区，每个选区选出一个议员。 第二种是不分区选举，即在全市范围内选举议员。 第三种是混合选举，即部分议员由分区选举产生，部分议员 实行不分区选举。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
2.市长议会制 市长议会制
“首席行政官强市长制”：即由市长任命一位首 席行政官（chief administrative officer，CAO）， 他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理 工作，只对市长负责，不对议会负责。 市长议会制的优点是，市政府由行政首长进行统 一指挥，有利于提高行政效率。缺点是由于市长 大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长 专权并激化府会矛盾。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（1）美国城市概况 ） 美国联邦宪法没有涉及地方政府的规定，各州在遵 守联邦法律的前提下，对地方政府享有全权。各州 设置城市标准不一样。 美国城市自治体的建立需由社区居民提出申请，并 经地方公决获得多数居民的同意，由州政府通过立 法或特许状的形式，设立城市政府并授予自治权。 许多州根据人口规模情况，对人口多的大城市颁发 具有更大权力的特许状，小城市的特许权力要相对 小些。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（3）城市议会 ） 美国城市议会大多由5~7人组成，少数大城市的议 会人数超过10人。 除大城市外，绝大多数城市议会的成员都是兼职的。 市议员选举有三种方式 三种方式： 三种方式
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
1.美国的市政体制 美国的市政体制
（2）市政体制的类型 ） 美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员 会制和议会经理制。 美国大城市普遍采用市长制，市长和市议会议员均 为全职并有薪金。弱市长制常见于中小城市。 除具有一定规模的大城市外，美国多数城市的市长 是兼职工作，领取部分薪水，有的甚至不领薪水。 美国市长主要负责公共事业，很少直接管理经济运 营，且市长的重要决策要经议会批准。小城市市长 的行政权力就更小。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
4.市委员会制 市委员会制
市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委 员们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征 税和拨款。 市委员会制的优点是，有利于精简机构和人员，有利于 议决权和行政权的统一。其缺点是缺乏统一指挥，经常 出现协调困难。 近年来，美国的市委员会制正在走向衰亡，除承担单一 服务功能的特区外，许多原来实行该制的城市都修改了 市宪章，转而采用市长议会制或议会市长制。
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
3.法国的市ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ体制 法国的市政体制
在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位。 根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口 多寡，均为市镇。 法国城市议会由市民普选产生。法国市议员职 位是无报酬的，也不享有司法豁免权。 市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑， 全面领导城市的行政管理工作。市长任职期间 没有薪俸，但领取职务津贴。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
3.市议会制 市议会制
市议会制（council form）即由市议会兼行议决权和 行政权，市议会就是市政府。英国各城市普遍实行 这种市政体制，加拿大多数城市也采用市议会制。 市议会制的优点是，有利于维护市议会的权威性， 有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决 机构与行政机构的矛盾。其缺点是，市长没有实权， 不能对城市管理实施统一指挥，不利于协调各部门 工作，对行政效率也可能产生不利影响。
（4）市政职能 ） 1）治安 2）公共工程 3）公共卫生和环境保护 4）公共教育 5）社会福利 6）公用事业 7）城市规划
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4.2 国外市政体制比较
4.2.1 国外市政体制举要
2.英国的市政体制 英国的市政体制
英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和 行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议 会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市 议会由选民直接选举产生的议员组成。城市议会 议员每届任期四年，届满全部改选，有些城市每 年改选1/3。 1972年，英国废止了城市参议员，市议会不设参 议员，少数社会名流可当选名誉议员。 英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.1 国外城市的自治制度
各国城市自治制度的共同特点： 各国城市自治制度的共同特点：
1.依法划定城市自治机关的自治职权 2.市自治机关由城市居民直接选举产生 3.市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双 重职责 4.市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预 5.不同城市在法律关系上处于平等地位
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
4.市委员会制 市委员会制
市委员会制（commission form）类似于市议会制， 即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。但 区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产 生，部分成员可能由上层政府任命产生。 美国有3％的小城市采用这种体制，人口在25万~50 万的城市只有3个采用此制，人口在50万以上的城 市没有采用这种形式的。作为美国地方政府类型之 一的特区，则普遍采用委员会这种管理体制。
城市管理学
杨宏山 编著
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第 4 章 城市管理体制
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重点问题
发达国家的城市自治制度 西方国家的市政体制类型 议会经理制的优缺点分析 大都市地区政府治理变革 中国市政体制的基本特征 “市领导县”体制的利与弊 中国市政体制的改革思路
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
5.议会经理制 议会经理制
议会经理制（council-manager form）起源于美国弗 吉尼亚州的斯套恩顿（Staunton）市，1908年该市 议会制定了一项法案，决定设立“总经理”一职。 议会经理制是20th美国发展最快的市政体制。目前， 美国人口超过2500人的城市，已经有一半实行这种 市政体制。 该体制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘 任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理 对城市公共事务进行专业化管理。美国部分中等城 市和多数小城市实行这种市政体制。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
2.市长议会制 市长议会制
实行市长议会制（mayor-council form）的城市， 其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的 关系上处于优势地位，称为“强市长制” （strong-mayor form）。 法国所有城市，美国多数大城市，德国的巴伐利 亚州、巴登—符腾堡州的许多城市都采用市长议 会制。但法国的市长权力最强。
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4.1 国外市政体制概述
4.1.2 国外市政体制的类型
5.议会经理制 议会经理制
议会经理制的缺点是：（1）当城市发展和利益冲 突导致的各种政治矛盾交织在一起，市议会不能有 效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往 往无能为力；（2）尽管从制度设计上讲城市经理 不参与政策制定过程，但专职（full-time）工作的 城市经理往往会向兼职（part-time）业余性质的市 议会提出相当多的政策建议；（3）市经理拥有广 泛的执行权，但不直接对选民负责，选民只能通过 间接途径对政策执行施加影响，在一定程度上影响 了政府的回应性。