我国现行城市管理体制存在问题及发展的取向

我国现行城市管理体制存在问题及发展的取向

一、城市管理体制概念的提出

理论界比较认同的城市管理体制的概念,是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证,也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念,从不同的角度就有不同的划分标准,主要包括:城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等,其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言,城市管理体制具有以下四个方面的内容:

1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系,以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之,城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系络,构成了城市管理体制的主要内容。

2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能,由相应的法律法规规定,其权责结构由职能体系所决定。

3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工,如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则,如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

4、城市管理系统中的政府、事业单位及单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂,彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先,城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围,是不能以盈利为直接目的的,其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此,这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴,并得以继续发挥其管理的职能。其次,城市管理的实践中难免与作业在一起,这样以来,不论是政府,还是事业单位都难以承担此职能。在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征,政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看,政府与承担城市管理作业任务的都存在着不同程度的矛盾。

二、影响城市管理体制的主要因素

任何事物都是与周围的事物相而存在的,没有孤立的存在。城市管理体制的形成,经历了长期的管理实践,因而与周围事物的十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。

1、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物,包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念,是不断变化着的,总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。

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p; 环境对城市管理体制的作用主要表现在以下两个方面:一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系,它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性;同样,它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性,导致了城市管理的不确定程度加大,所以城市管理体制的设计应充分考虑,力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为:一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构,是同其他相关的环境有机地在一起的;另一方面,城市管理体制是兼容的动态结构,它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境的复杂性、可变性愈大,城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。

2、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响,它包括了:

一、城市管理过程中方式方法,如系统方法、管大放小方法等;二、城市管理过程中各资源因素的性质特点,如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等;三、城市管理实践中的知识含量,如人员素质、决策水平、效率效益等。

技术是最能与城市管理发生直接的影响因素,特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说,体制规定的操作程序及标准,都是通过技术来实现的,因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用,大致有三种判断的标准:一是体制中各职能部门的相互依赖程度;二是不同职能单位间的协调途径;三是对外界变化的适应程度。现实工作中,很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准,它在某些情况下的优势,可能是另一种情况下的劣势。所以,技术与体制的一致性,要求城市管理的实践工作者要区别对待,综合处理,体现出弹性原则。

3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果:行为主义管理学认为,管理的核心主体是人,“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时,影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系,也包括由个体所构成的群体心理。籍此,城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。

4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联,是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度,有不同的划分标准,如:总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。

从一定意义上来说,城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制,其过程都是统一的:即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且,城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标,城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变,城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。

三、我国现行城市管理体制及其形成的历史背景

我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点,概括起来有三种态势:规划、建设、管理合一的大建委模式;建设与管理合一的模式;规划、建设、管理各自分离的模式。

这种城市管理体制,是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是,真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这二十余年的发展过程中,加强城市在“以经济建设为中心”战略中的核心地位,强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的,其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是在最近十年里一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这一时期主要分成两个阶段:

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