工伤保险从无到有一部_条例_难担其重

中国劳动保障报/2009年/8月/21日/第003版

声音观察

工伤保险从无到有一部《条例》难担其重

从工伤保险的法律渊源看《工伤保险条例》的修改

中国政法大学法和经济学研究中心胡继晔

2009年7月24日，国务院法制办就《工伤保险条例》（以下简称《条例》）实施5年后的修改公开征求意见。此后的20多天里，4900多人次登录国务院法制办官方网站浏览征求意见稿，发表意见，诸多新闻媒体也纷纷采访相关官员、学者、法官和普通民众，对《条例》的修改期许甚高。关于上下班途中的交通事故是否可以认定为工伤、工伤预防经费如何纳入工伤保险制度、对不参保用人单位的惩戒力度是否足够等诸多问题引起广泛讨论。一个行政法规的修改引起如此热议，本身就表明我国法制建设已经并正在取得进步。

工伤保险演进：从自食“伤”果到雇主负责

在17世纪工业革命初期，工伤赔偿责任最初在理论和实践上都坚持“危险自任说”的原则，即劳动者在生产过程因工受伤、致残所遭受的损失都由劳动者自己负担。西方经济学的鼻祖亚当・斯密认为：雇主在给工人规定的工资标准中，包含了对工作岗位危险性的补偿，因此，既然工人自愿与雇主签订合同，也就意味着他们不是被迫接受危险工作岗位，即他们自愿接受了风险以及补偿这种风险的收入。这种强调工伤带来的损失由工人个人负担的理论，盛行于资本主义自由竞争时代，成了雇主推卸工伤赔偿责任的理论依据。

随着资本主义由自由竞争向社会化大生产过渡，工人权利意识的觉醒，“危险自任说”逐渐被抛弃。19世纪末，西欧国家先后确立了“职业危险”的概念，进而确立了“补偿不究过失”的立法理念，即凡是利用机器或雇员体力从事经济活动的雇主，就有可能造成雇员受到职业方面的伤害。而“补偿不究过失”的归责原则，最早出自德国。1884年德国通过《劳工伤害保险法》，依照此项法案，劳工受到工业伤害而负伤、致残、死亡，不管过失出自哪里，雇主均有义务赔偿劳工的经济损失。此后，“补偿不究过失”原则开始盛行，迄今已成为工伤保险法律制度中的一项“铁律”，从归责原理上否定了过错责任的原则，其实质内容包括不可分割的两个方面：雇主单方责任和无过错责任。

基于“补偿不究过失”的归责原则，工伤保险成为世界上产生最早的一项社会保险项目，也是世界各国立法较为普遍、发展最为完善的一项制度。遗憾的是，在21世纪的我国，“危险自任说”的陈旧思维仍然广泛存在于一些劳动密集型企业雇主的头脑中。据统计，珠三角地区每年被冲床冲掉数万个手指头，伤者无不懊悔自己的疏忽，而不少雇主却百般推卸责任，最终的私了使得劳动者所得赔偿少得可怜。只有社会各阶层特别是雇主真正从“危险自任说”的思想过渡到“补偿不究过失”的现代工伤保险理念，被机器所伤的职工才能真正在“伤身”之后不再“伤心”。

当今世界各国工伤保险制度都要遵循的原则

在社会保障制度的演进史中，工伤保险是历史最悠久、实施范围最广的社会保障制度。1964年第48届国际劳工大会通过的《工伤事故津贴公约》指出：实施工伤保险的目的是为受雇人员发生不测事故时提供医疗护理及现金津贴，进行职业康复，为残废者安排适当职业，采取措施防止工伤事故和职业病。当今世界各国的工伤保险制度建立中主要遵循如下一些原则：无过失补偿原则，或曰无责任补偿原则。无论职业伤害责任属于雇主、第三人或者雇员自己，受害者均应得到必要的补偿。考虑到单一雇主承担风险能力有限，这种补偿责任不完全是由雇主

承担，而是通过国家的社会保险相应机构来承担。

个人不缴费原则。工伤保险费由企业或雇主缴纳，职工个人不缴纳任何费用，这是工伤保险与养老、失业等其他社会保险项目的区别之处。由于劳动者在生产中创造财富的同时，在工伤事故中也付出了鲜血甚至生命的代价，所以个人不缴费在各国已成共识。

补偿与预防、康复相结合原则。成熟的工伤保险制度包括工伤预防、工伤赔付、工伤康复三部分。目前我国的工伤保险制度主要局限于工伤赔付阶段，统计也表明很多工伤事故都是因为对新入职的工人培训不足造成的，此后应当加强对职工的安全生产培训，把工伤事故尽量消灭在萌芽状态。

严格区分因工和非因工原则。在许多国家，因病或非因工伤残、与劳动者本人职业无关的事故补偿比工伤待遇低得多。工伤损失补偿之所以范围广、周期长、待遇优，是因为职业伤害难以挽回，也不像其他财产一样可作价赔偿。因此，严格区分工伤和一般人身伤害就成为工伤保险中的一个重要原则。

一部《条例》难载劳动者工伤维权之重

当前我国正在进行的《工伤保险条例》修改涉及的热点问题不少，但在我国社会保障水平整体偏低、企业安全生产环境不佳、金融危机致使就业形势非常严峻的条件下，改变劳动者工伤维权艰难的现状，单靠一部《工伤保险条例》很难解决所有问题。针对《工伤保险条例》修改引发的热点问题，本人有以下几点冷思考：

第一、树立动态立法的观念。从以亚当・斯密为代表的“危险自任说”到最终建立“补偿不究过失”原则，工伤保险立法的演进贯穿了整个工业革命的两百年进程。19世纪风起云涌的工人运动诉求中就包含争取工伤保险权利的内容，由此可见其历史发展的曲折。我国的工伤保险立法从无到有，从不完善到走向相对完善，立法本身就是一个动态的过程。目前的修改仍然是不完善的，但考虑到我国立法、修法步伐的加快，相信未来的《工伤保险条例》，甚至《工伤保险法》会更以人为本，为劳动者提供更好的法律保障。

第二、上下班途中受到的机动车事故伤害不应再被认定为工伤。《工伤保险条例》的这个修改引起了广泛争议。实际上，根据《道路交通安全法》的相关规定，交通事故是指车辆在道路上因过错或意外造成的人身伤亡或财产损失的事件，可以通过交强险由车主对交通事故受害人进行侵权性赔偿。追本溯源，工伤主要还是在工作场合所受到的伤害，工伤保险的赔偿属于基于劳动关系而支付的保护性补偿，和交通事故的侵权性赔偿属于完全不同的法律关系。新修改的《工伤保险条例》应该说是贯彻了这样的思想，也是对此前司法实践中界定“是否属于上下班途中”这个难题的破解。

第三、工伤应当以预防为主。本次修改中第十二条增加了把工伤预防经费纳入基金支出范围的条款，这值得肯定，是从补救型工伤保险向预防型工伤保险过渡的有益尝试，符合国际上补偿与预防相结合的原则。但遗憾的是这些工伤预防经费用在哪里、如何使用、谁来监督，在《条例》中并没有明确，需要人力资源和社会保障部配套的规章作进一步明确。