剖析深圳城市化转地

剖析深圳城市化转地2007-06

2007-06-05

作者:■彭卫/文

一、深圳城市化演变进程及城市化转地相关背景

1979年1月23日，广东省下文，成立深圳市和珠海市，两市受省委和地委的双重领导，称为县级市（撤

销宝安县）。

1979年2月，国务院发布38号文件，提出在若干年内把深圳建设成为相当水平的工农业结合的出口商品

生产基地；建设成为吸引港澳游客的旅游区；建设成为新型的边境城市。

1979年11月，中共广东省委决定，将深圳市改为地区一级的省辖市，直属省领导。

1980年5月，中共中央和国务院发出41号文件，明确指出要积极稳妥搞好特区建设，并将“出口特区”

改为“经济特区”。从此，深圳正式被定为“经济特区”。

1980年8月，全国人大常委会通过颁发了《广东省经济特区条例》，对外宣布“在深圳、珠海、汕头三市，分别划出一定区域，设置经济特区”。

1981年10月，广东省委决定恢复宝安县建制，同时深圳的待遇升格与广州相同。

1988年11月，国务院正式批准深圳市在国家计划中包括财政计划实行单列，并赋予其相当于省一级的经

济管理权限。

1990年1月20日，经国务院批准，深圳市改为三区一县建制。

1992年11月11日，国务院批准深圳市撤销宝安县建制，设置5个行政区，并在特区内实施农村城市化的“农转非”计划。

1997年10月，深圳特区增设盐田区。至此，深圳设置6个市辖行政区。

2003年10月31日，深圳召开宝安、龙岗两区加快城市化工作动员大会，抛出《关于加快宝安、龙岗两区

城市化进程的意见》，决定将农村集体经济组织全部成员转化为城市居民，原属于其成员集体所有的土地依

法转为国家所有，并将城市化变革分拆为10大工作重心。

2005年4月，深圳召开宝安、龙岗两区城市化转地工作动员大会，正式开始了城市化最核心环节——土地

所有制转换工作。按照计划，市政府将筹集163亿元用于转地中的土地补偿费和集体所得的各项补偿费，转

地补偿范围约235平方公里。

二、城市化转地释义——转地和征地的异同

转地，是深圳市政府为了深圳城市化进程中土地所有制转换工作的需要而新近提出的一个名词。目前与土

地流转相关的政策文件并没有对这一词作出明确的定义和解释，再说学术界对其争论也颇多，认为转地是深

圳市政府打的一个“擦边球”。那么究竟什么是转地，它有什么特点？这里仅从它与征地的比较中得出一些

结论。

首先，征地和转地都是国家基于公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国有的方式，这是显而易见的。

然而，征地和转地由于其一字之差而又存在这许多不同之处：

（一）法律依据不同

征地主要是依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五章相关条款；而深圳城

市化转地主要依据《土地管理法实施条例》第二条第五项规定和《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》。

（二）范围不同

征地是指根据经济和社会发展的需要，将一个特定区域的土地通过相关程序征为国有；而城市化转地则是

将农村集体所有土地全部转化为国有。

（三）用途不同

在征地之前，所征用的土地往往已经被确定了明确的用途，比如用作工业厂房的建设、商业地产的开发等等；而城市化转地只是先把土地转化为国有，而其用途尚未明确，处于规划之中。

（四）城市化程度不同

征地工作程序比较复杂，且城市化进程是渐进的、不彻底；而城市化转地工作程度相对较简单，且城市化

进程迅速、彻底。以深圳宝安、龙岗两区城市化转地工作为例，将956平方公里集体所有土地转为国有，若

是启动征地程序，将是一个漫长而艰难的过程；而借转地程序，从2005年3月底的前期准备到2005年8月

底支付补偿款并移交土地之间所涉及的六个阶段，只用了5个月时间。

（五）居民身份的不同

当集体所有制土地采用征地方式转化为国有后，其农村居民的身份不发生变化；但是集体所有制土地若采

用转地方式转化为国有后，其农村集体经济组织全部成员却转为城镇居民。

（六）补偿的标准不同

补偿标准是最被广泛关注的话题。《土地管理法》第五章第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土

地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物的青苗补偿费。”

而《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》第六条规定，“补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费和地

上附着物补偿费。”而且补偿的费额差别也很大，拿土地补偿费为例，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被

征用前三年平均年产值的六至十倍，而深圳城市化转地的土地补偿费则根据土地类别的不同而有差异（见表1）。

（七）补偿受益主体不同

征地的所有补偿费用归被征用前的所有权人所有。而转地的土地补偿费归继受单位所有，继受单位应当将

补偿所得费用主要用于发展经济或用于其成员的医疗、养老保险等公益事业，不得列为受益分配给个人。青

苗补偿费和地上附着物补偿费归其所有权人所有。

三、深圳城市化转地是非之辩

（一）转地的有法可依与法律依据不足

为了稳妥解决城市化土地转制问题，深圳市政府依据《宪法》、《土地管理法》及其实施条例、《森林法》和《水土保持法》等（见表2），制定了《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》（深政[2004]102号），对两区城市化转地过程中的工作组织、补偿原则、非农建设用的问题等作出了明确规定。

但是在学术界，有的专家指出深圳城市化转地的法律依据不足，认为根据《宪法》规定，我国土地所有权

的转化只有一种途径——即征地制度。农民户籍的变化不能改变财产关系，不能因为户口由农民变为城镇居民，就不循征地程序而直接变更农村土地的所有权性质。还有专家指出深圳城市化转地的做法实质上避开了《土地管理条例》对征地的规定，转以《土地管理法实施条例》第二条第五项为主要依据，钻了法律的空子

并且依据不足。因为其规定的“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地

属于全民即国家所有”是指经过多次征地已经基本城市化的地区，而深圳市政府将其反过来解释并运用了。

（二）保证深圳发展空间与破坏乡村社会生态

有关城市化方面的专家认为，转地之前掌握在深圳市政府手中的土地十分有限，而掌握在农村集体经济组

织中的土地过多，如果不扭转这种局面，土地市场将非常混乱。再者，实施城市化转地可以使深圳的发展空