从人治到法治

从人治到法治，我们还要走多远？
作者：中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师杨阳；中国政法大学政治与公共管理学院副教授谭兰英
中共十八届四中全会主题是“依法治国”，公报对“依法治国”的性质、制度基础、总体目标、主要任务作出了详尽的阐述，在中共历史上第一次提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的法治国家建设目标，极大地丰富了“依法治国”的理论内涵，也进一步拓展了这一理论在中国社会治理过程中的实践空间，必将对中国社会的治理模式的转变、政治运行过程、行政决策和行政执法、司法制度等产生深远的影响。

在漫长的传统社会中，中国文明形成了较为独特的治理模式。

庙堂内的皇帝---官僚士大夫与庙堂之外的乡绅—儒生形成了较为稳定的联盟关系。

作为社会的治理主体，他们以儒教意识形态为主要的知识背景、思维方式和价值准则，在处理各种政治、行政和司法事务中，逐渐形成了相对固定行为模式。

虽然当时的法律在社会治理中也扮演着重要的角色，是治理者不能随意违背的重要准则，但是因为法律难以规范千差万别的具体事务，在实践中，往往需要治理者根据儒教意识形态的原则做出临机决断和自由裁量，各层级、各部门主官的主观意志往往成为行政和司法决策中的决定性力量。

新中国成立之后，由于相关法律制度的缺失，在很长一段时期内，各级党政机关都是依靠“红头文件”来指导和规范自身的工作。

因为这些“红头文件”，给予各级党政机关的只能是对某些问题的原则性指示，其规范类型与法律原则相近，远不能具备法律规则所特有的具体而微的规范效力，因此，事实上，仍是赋予各级党政机关较为宽泛的自由裁量权。

改革开放以来，中国的立法进程有了跨越式的发展，包括行政法规在内的各种法律规范逐步地建立健全起来，但是由于改革本身所必然具有的创新性和革命性本质，突破各种条条框框的束缚本身，在许多时候，就难免会有超越现行法律规范界限的可能。

再加上各级党政机关在推动地方经济建设过程中，每遇社会矛盾，在解决中，为节省成本、提高效率，很少
考虑现行法律规定，往往选择法律以外的解决途径，有时甚至不惜通过法外交易来化解矛盾，实现廉价的稳定目的。

以上之治理方式，在本质讲，仍带有明显的中国传统的儒家式人治特征。

虽然在某些时候或某些具体的个案中，可能达到节省行政成本、提高决策和执行效率的效果，但总体上却是导致全国范围内政出多门、政令不一、司法不公、地方保护主义盛行、矛盾集聚、群体性事件频发的重要症结之所在。

因此，大力推进“依法治国”，做到科学立法、严格执法、全民守法，最终必将完成对上述人治主义的治理模式的革命，构建起以法律为基本准则的现代治理模式，极大的提高政府的治理能力和社会治理效率。

依法治国，社会治理的法治化模式的构建，需要有较为完备的法律体系。

这种法律体系不是以“统治”或“维稳”为目的，而是以彰显“权利公平、机会公平、规则公平”为主旨，以“保障公民人身权、财产权、基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”为目的。

它必须凸显全国人大作为最高立法机关的立法主导地位，杜绝政府及其部门越权立法的现象，建立起行政机关在人大指导下起草行政法规的运作机制，完善有广大公民参与的相关立法程序，实现民主立法和科学立法。

客观地说，经过30多年的立法工作，当今中国，依法治国的最大障碍已经不是法律制度的缺失，而是有法不依、执法不严、执法不公，进而导致执法环境的不断恶化。

当然，某些地方党政机关在工作中有法不依、执法不严，也有一定的客观原因。

近年来，地方政府经济社会发展和社会维稳的压力越来越重，为快速推进本地经济发展、提升各项经济指标，地方政府在很多项目开发中往往采取先建设、后报送审批的做法，明显违反国务院相关法律法规的规定，这不仅造成很多项目在建设初期缺乏合法性依据，处于非法状态，也导致这些项目一旦引起纠纷，地方政府很难挺直腰杆严格执法，依法保护权利人的合法权利，不得不对闹事群众姑息迁就，最终导致恶性事件的爆发。

近期云南晋宁县晋城镇富有村发生的血腥事件就是一个典型的案例。

公报中要求各级党政机关都必须对行政决策进行合法性审查，建立公众参与、专家论证过、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的“重大行政决策法定程序”。

这意味着各级党政机关在行政决策的过程中，不仅要考虑到决策的民主性、科学性，还必须注重其合法性，
不能再以时间紧、任务急等理由为各种违反国家相关法律法规的工程、项目、任务擅自打开方便之门，也意味着在任何行政工作中，国家的法律法规都必须首先得到维护和遵守。

通过政府的守法、保证决策的合法性，以确保执行的严格性和有效性。

不论是确保行政决策的合法性，还是确保行政决策的执行力，都必须以厘清各级党政机关、特别是各个职能部门、乃至相关岗位的职责边界为前提。

长期以来，我国党政机关存在机构设置随意性较大、科学性不足，各个职能部门之间权责界限模糊，岗位职责含混等一系列问题，客观上造成决策合法性不足、执行中潜规则盛行、乃至相互推诿扯皮、效率低下等现象。

公报要求建设“职能科学，权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，其中权责法定、诚信守法，不仅提法甚为新颖，更是落实依法治国的关键环节。

司法是保障社会公正的最后防线，而司法公正的前提是司法权的独立行使。

公报将司法公正作为法治社会的“生命线”，是基于对社会公正实现途径的深刻理解。

在当今中国，司法不公导致的上访和群体性事件，呈现逐年增多的趋势，已渐成威胁社会稳定最重要的诱因之一。

造成司法不公的原因复杂，不能一概而论。

但是领导干部以权代法，越权干预司法，地方司法机关出于地方利益考量违法裁判，司法机关受制于地方政府，以及司法工作人员政治素质、专业质素不高等等，都是造成冤假错案频现的重要原因。

公报要求建立和确保依法独立行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理记录、通报和责任追究制度，推进审判和执行权分离试点工作，最高人民法院设立巡回法庭，建立跨行政区的人民法院和检察院等等，毫无疑问，都是非常有针对性的举措。

依法治国，建设法治国家，就必须培育出深厚法治文化。

由于长期的人治主义传统的影响，我国法治文化根基薄弱，这表现为宪法和法律在社会中很难得到应有的尊重，绝大多数人都习惯于按照习俗或潜规则处理各种事务。

建设法治文化，就是要让宪法和法律规范成为整个社会的共同信仰，成为调节大多数社会关系的基本准则，成为裁量是非功过的基本价值维度，成为指导执政党、各级政府、各种社会组织和公民行为的共同的“文化指令”。

公报特别强调了社会自治，建立社会和公民利益表达机制、协商沟通机制，建立司法救济制度，畅通群众利益协调、权益保障渠道，对养成公民普遍遵法、守法的法治文化的重要意义。

结合近年来司法系统正在推进的去行政化改革，公报对提高司法从业人员的政治素质和
业务素质的相关制度保障也做出了重要规定。

限于篇幅，本文不再赘述。

可以想见的是，随着时间的推移，本次全会所提出依法治国、建设法治国家的种种构想，将会逐步落实为渐进式的制度创新，引发新一轮体制改革的浪潮，而我国距离全会提出的社会主义法治国家的目标也将渐行渐近。