第二章第一节公文概述

文书 公文 文件
图1 文书、公文及文件的关系（特指机关中习惯）
2公文的特点
1)公务信息突出：传递公务信息，解决公务问题，
并用它集中反映某一党政机关、人民团体、企事业单位
对处理公务信息的意见和主张，这是公文与一般文章的
显著区别，是公文具有明显的公务性和政治性的表现。
比如：当人们一看到中共中央、国务院《关于 坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》时， 马上便知道上级领导将在治理经济环境、整顿经 济秩序方面采取行动，作为下级单位或部门，要 围绕这一信息做好这方面的公务工作。
5 依据与凭证作用
行政公文反映制发机关的意图，具有法定的
行政效力，受文机关都要以此作为处理事务、
开展工作、解决问题的凭证与依据，因而具有
依据和凭证作用。




公文还有明显的凭证和依据作用。 上级发布的下行文，是下级机关开展工作的依据；下级上 报的公文，是上级决策的依据；一个机关自己制作的公文， 是自己履行职能、开展工作的真 实记录和凭证。 在日常工作中常会遇到这样的情况：对一个具体的事务该 如何处理没有把握 ，就查找相关的公文，看上级或有关职 能部门在这方面有哪些规定，然后按照规定行事。对 某次 会议的有关情况不够了解，就查找那次会议的纪要，马上 即可获得清晰可靠的材料。这 些都是公文依据和凭证作用 的具体表现。 因此，许多重要的公文，都需要归档保存很长时间 ，以便 需要时查找。
第二章
第一节 公文概念分类和作用
教学内容：公文概念与内涵、公文的特点与作用 教学目的：了解公文概念、内涵、特点及其作用 教学重点：公文内涵、特点
一公文的概念及特点 1概念
公文是机关、团体、企事业单位等社会组织在
公务活动中形成的具有法定效力和规范体式的书
面文件。
公文的涵义
A、公文是在公务活动中形成的：公务活动
1 领导与指挥作用
行政公文是传达政令政策的工具，各级行政机 关通过制发各种公文来传达国家的方针政策，
贯彻领导意图，有针对性地解决实际工作中的
问题，因而具有领导和指挥作用。
党政机关、企事业单位、群众团体，都在特定的范围 内担负着组织、指挥、管理的职责 ，而实施这些职责的基 本工具，就是公文。在党政公文中，命令、决定、决议、 指示、批复 等文种，就属于指挥、管理性的下行公文。这 些公文一经下发，下级机关必须执行。大到国 家机器的运 转，小到一个企事业单位内部工作有秩序的开展，都跟公 文的指挥管理作用密切 相关，离开了公文的这一作用，各 方面的管理工作很可能陷入混乱状态。因此，我们应该意 识到，相当多的公文的起草、定稿过程，实质上就是管理 工作的实施过程。
2 规范与约束作用
为了有效治理国家，调整社会各方面的权 力义务关系，建立良好的社会生活秩序，国家
机关通过制定和颁布法律、法规、条例、规定、
办法等公文，对各行各业以及人们的行为作出
规范。法规性公文一经生效，就产生了强制力
量，在其管辖范围内，要求人们必须遵守，不 得违背。
中共中央办公厅 国务院办公厅 关于印发《党政机关公文处理工作条例》的通知
公文的涵义
C、公文通常以文字为信息表达方式：公文
是以文字为主要表达方式的一种公务信息。传统 公文将信息直接记录在纸张载体之上，而电子公 文则是以数字编码方式制作，通过计算机协调显 示出来的文字信息。目前，在文书处理和管理工
作中，记载公务信息的文字材料是公文的主体，
在公务活动中形成的照片、录音、录像等记录材 料通常作为公文的附件。
或要求传达贯彻，或要求遵照执行，或指导商洽，
或请示报告，知照批复等，都有行政约束力。任 何人都不能违背要求、另搞一套，否则就会受到 党纪政纪的处分或法律的制裁。
如广州市人民政府发布了《关于在公共场所禁止 吸烟的通告》规定：“凡在公共场所（即禁止吸 烟的范围）吸烟，警告仍不听劝阻的人给予行政 罚款20元；对在禁止吸烟范围内不设禁烟标志或 设置烟具者，给予罚款100～500元……体现了公 文的行政约束力。
4 宣传与教育作用
行政公文，尤其是上级机关制发的指挥性行 政公文，其重点是阐明国家的政治方针、政策 和措施，以作为下级机关和个人规范；有的还 直接以表彰奖励先进，批评惩处错误，因而具 有明显的宣传教育作用。

决议、公报、公告、通报、 会议纪要等文体，还有着 很明显的宣传教育作用。 针对现实生活 中普遍存在 的某一问题或认识的偏差， 摆事实，讲道理，进行启 发诱导，使大家明白应该 确 立什么立场，应该坚持 什么原则，进而知道自己 应该做什么、怎样做。
的。《国家行政机关公文处理办法》还规定：
“上报的公文，应当在首页注明签发人（即单位
负责人）的姓名》。”把单位领导的权限明确下
来，只有他们才能撰拟和签发公文。至于那些按
照机关内部分工从事公文写作的人员，不能视为
公文的法定作者。
4行政效力显著：国家和地方各级行政机关发
布的公文，都有行政权威，不管是要求学习领会，
D、公文是国家进行管理的一种重要工具：
（1）公文的内容体现了国家的意志。公文的内容 都必须符合国家的整体利益以及法律、方针、政 策。因此，在内容上公文是国家意志的体现，是 国家行使管理权力的一种象征。公文只有在内容
上反映国家的意志、符合国家的整体利益，才能
保证政令统一，才能维护国家和社会的稳定。
课堂小结
一公文的概念 1概念及其含义 2特点 二公文的分类 三公文的作用
是依法成立的国家机关、社会团体、企事业单位
等出于处理公务和协调相互关系的需要而产生的
一种活动。公务活动的正常进行依赖公文进行信 息传递和交流，因此，公文的内容记录和反映的 正是公务活动的情况。
公文的涵义
B、公文的形成者是各类社会组织：在社会
生活中依法成立的各类社会组织包括党政军机关、 社会团体、企事业单位等，是公务活动的承担者。 它们之间形成了特定的工作关系，并以自己的名 义制发和接收公文，实现公务信息沟通。公文就
化或格式化特点正越来越突出。
二、文书种类划分
1从文件的功用和适用范围

法定行政公文 事务性公文 规范性公文
2从文件的来源分
3行文关系上划分
4从文书的使用范围分
通用公文 专用公文
思考：这份文件按不同的标准划分，分别属什么类型 的公文
三、公文的作用
公文作为治理社会、搞好国家行政工作的管
理工具，在实践中有许多作用。
是以各类社会组织的名义形成和使用的，公民个
人无权制发公文。
问题： 机关的发文有时也用国家领导人或机 关首长的名义（如中华人民共和国主席 令、国务院总理令等），他们是法定作 者吗？
用领导人作为发文的名义，并不是 以他个人的名义出现，而是代表他所在 的机关的身份来发文的，也是法定的作 者。这是领导人行使自己法定职权的一 种表现。 必须说明的是，以领导者个人的名 义发文，在个人名字前面都应冠以机关 的名称与职务。一旦这些人不再担任这 一职位，也就失去了这一法定作者的地 位。
2 政策依据鲜明：政策是党和国家开展各项工作的
出发点，也是公文制作的依据。公文是用来处理国家公 务活动的重要工具，而国家的公务活动任何时候都是以 党和国家的方针政策作为指导原则的，这就决定了公文 必须以党和国家的方针政策作为写作的依据。
广州市人民政府关于加强张贴广告管理的通告
为加强对张贴广告的管理，保障市容整洁美观，维护正常 的广告经营秩序，根据《中华人民共和国广告法》和《广州
市户外广告管理办法》的有关规定，特作如下通告：（略）
3制作权限法定：公文是由法定的作者——依法存
立并能以自己的名义行使权力和担负义务的组织或个人 根据自己的职能和权限制发的。
现在不少公文不是以某一组织或单位的名义发布， 而是用领导人和机关负责人的名义发布，这些领 导人和机关负责人应视为法定的作者，因为他们 是依照有关法律规定选举产生后由上级批准委任

（2）公文是国家机关实现管理职能的一种方式。
国家的法律、政策、领导机关的政令、决定，单
位之间的办事、协议、联络等，绝大多数的情况
下以制发公文的方式贯彻落实。因此，公文制发、
处理的质量和效率，直接关系到国家机关管理职
能实现的质量和效率。
文书、公文与文件的区别
文书：是指社会组织或个人在各自活动中用来记录和传递信 息的书面文字形式，包括私人文书和公务文书两大类。 公文：是社会组织在处理公务过程中形成的书面文件，也就 是通常所说的公务文书。包括法定公文和非法定公文（事务 公文）。 文件：一般指法定公文，有法定的格式，有红色文件版头， 并标有密级、编号等内容。
中办发〔2012〕14号
各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各 部委，解放军各总部、各大单位，各人民团体： 《党政机关公文处理工作条例》已经党中央、国务院同 意，现印发你们，请遵照执行。
中共中央办公厅 国务院办公厅 2012年4月16日 （此件发至县团级）
3 联系与知照作用
公务活动中各个单位之间经常需要合作和信 息交流，管理机关与社会公众之间也需要信息 沟通，因此，公文就成为单位之间联系和协商 工作、管理机关与公众之间沟通信息的重要媒 介，发挥着联系与知照作用。
5 行文办理严格：行政公文的行文和办理要求很严
格。关于行文规则，《国家行政机关公文处理办法》第
四章 ；关于公文办理，《办法》第五、六章。
所有这些，写作与处理公文时都要按要求执行，不能违 反，否则，会影响公文处理的质量及公文的的正常运转。

为保证公文的有效性，《国家行政机关处 理办法》还规定了一系列的公文生成程序， 如授意、拟制、核稿、签发、登记、核对、 用印、封发等，公文执笔人和文书处理者 必须严格履行这些程序，才能确保公文的 效力。
6 格式要求规范：公文都有特定的格式，这是人们
在长期的写作实践中约定俗成，经总结，由国家统一规
定的。《办法》第三章 。
公文之所以强调格式，主要是为了规范公文写作，使公
文能构成实用、醒目、庄重的文面形态，能准确有效地 传达有关公务办理的信息，进一步提高工作效率。特别
Baidu Nhomakorabea
是现在，随着文秘部门办公自动化的实现，公文的程式