直面政府绩效评估难点

直面政府绩效评估难点

主持人黄欢

出场嘉宾

周志忍北京大学政府管理学院教授、北京大学政府绩效评估中心主任

刘旭涛国家行政学院教授、国家行政学院政府绩效评估中心副秘书长

包国宪兰州大学管理学院教授、兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任

难点一：政府绩效评估“评什么”？

■合理定位政府部门角色，是科学推行绩效评估的前提

■对于政府工作，老百姓更多关注的是结果而不是过程

■设计一套“普适”性的指标体系并不现实

主持人：政府绩效评估“评什么”很重要，它可以说是政府工作的指挥棒，是一个导向问题，最终会影响科学发展观的落实和正确政绩观的树立。在这方面，我们有没有遇到什么难题？政府绩效评估究竟应当“评什么”？

周志忍：绩效评估评什么？首当其冲的当然是评政府该做的事情。合理定位政府部门角色，是科学推行绩效评估的前提。但是，我国在实施绩效评估中有时会出现政府越位现象。比如，不少地方政府和部门把招商引资作为评估指标：凡完不成招商指标的部门和官员，将面临通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职等处理。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易。这种在政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象。

政府的职责千差万别，但归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，政府绩效评估中应坚持公民导向的原则。特别是在我国推动管制型行政向服务型行政转变的时期，绩效评估中的公民导向尤为重要。公民导向要求评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，要求各地所确定的中心工作从群众中来，切实反映人民群众的要求和愿望。

尤其要注意的是，老百姓关注的是结果而不是过程。在“评什么”上要坚持一个理念——“结果导向”。反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，发现并处罚了多少个违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠各占四分之一的比重。问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？当投入和付出的努力等占据了评估内容75%的比重时，它所鼓励的只能是形式主义。

包国宪：我们说政府绩效评估，自然，评的该是政府的绩效，但什么是政府绩效？我们还理解得不全面、不深刻。现实中，很多人把“政府的高绩效”与“经济的高增长”画等号，把“政府绩效评价”与“干部工作考核”画等号。实际上，“政府绩效”的内涵非常丰富。我们根据政府绩效内涵的演进及政府职能的转变模式，提出了广义政府绩效的科学概念，认为完整的政府绩效不仅仅表现为政府的行政产出与投入之比，还应当包括公民满意度和地方发展战略促进机制两个重要方面。对政府绩效内涵的正确理解与把握是科学评价政府绩效的前提和基础。

刘旭涛：“评什么”主要涉及评估内容，一般包括这么几部分：一是“政府履行职能”，主要强调政府“应该干什么”、“干了什么”；二是履职后产生的“服务效果”，强调“干得怎么样”；三是政府组织的自身能力建设，如内部管理、依法行政等，强调“怎么干的”、“有没有能力去干”。

现在很多人希望中央能设计出一套“普适”性的指标体系，但我个人认为这是不现实的。政府的组织类型和职能是非常复杂的，不同层级的政府以及同一级政府的不同工作部门之间的职能显然是不一样的，全国各地的经济社会发展重点也不尽相同，因此用一套指标体系覆盖所有的地方政府和部门显然带有“一刀切”的做法，也是不科学的。

地方政府的绩效评估指标体系，中央有一个大体的指导思想，强调科学发展观、和谐社会、社会管理和公共服务等基本原则，再给一个指导性的指标框架就可以了，不要搞得过细、过繁，要给地方政府和部门一定的自主性，要允许地方有地方特色。

难点二：如何防止信息作假

■公开评估的内容、标准、过程和结果，充分发挥老百姓的监督权是解决之道

■多一些发现问题、诊断问题和改进问题的成分，至少能够在动机层面上减少被评估对象的“造假行为”

主持人：在政府绩效评估中，信息的真实是评估的基础。如果信息作假让评估结果失真，会导致整个评估工作失去公信。怎么才能尽可能地防止信息作假现象，让绩效数据更真实？

周志忍：这首先涉及评估工作的目标定位问题。绩效评估的目标定位可分为“内部控制”和“外部问责”两种基本类型。如果着眼于内部控制，自上而下封闭式推进绩效评估，信息作假就会成为一个严重问题，因为上级主管难以核实信息，老百姓又无从发挥监督作用。所以我认为，绩效评估应以外部问责为主要目标。这意味着评估的动力来源于社会，来源于老百姓，意味着评估内容、标准、过程和结果向社会公开。如果老百姓有合法、有效的途径获取绩效信息，就能充分发挥监督权，有效解决信息虚假问题。

解决这个问题还与评估指标的设计有关。如果指标设计关注过程和投入，比如投入警力多少人次，这类数据老百姓根本没法核实。但如果指标更多地关注结果，比如入室盗窃率、暴力犯罪率、居民安全感等，就不完全依靠公安部门来提供数据，可以由社会调研机构通过抽样调查获取。这些独立数据和公安部门提供的数据相互验证，对公安部门的信息获取行为形成有效制约。

此外，改善评估结果的使用方式是解决信息作假问题的一个必要措施。有些地方不分情况实行“一票否决”、“末位淘汰”，评估结果利用着眼于处罚，而且相当严厉。国际经验表明，评估结果的利用着眼于处罚会导致破坏性竞争，高压之下，部门和官员往往会以杜撰数据和信息来应付。

刘旭涛：这一问题看似很复杂很难办，其实原因很简单，无非就两条：一是造假的动机，另一个是造假的成本。任何造假现象的产生，都离不开这两条。

造假动机涉及政府绩效评估的终极目标，也就是说你到底用绩效评估干什么。如果我们在政府绩效评估中淡化一些打分排名、评比、奖惩的色彩，多一些发现问题、诊断问题和改进问题的成分，那么我认为至少能够从动机层面上减少被评估对象的“造假行为”。比如，在评估机制上，能否突破单纯的考核做法，建立一种“考、评、议”相结合的机制，在绩效评估中引入更多的评和议的成分。其实我们说，绩效评估本质上是一个发现问题的工具，而在发现问题的基础上不断改进，就进入所谓的绩效管理了。今年的政府工作报告也把以前经常提到的“政府绩效评估”改成了“政府绩效管理”，是一种理念上的进步。

从造假成本看，问题还出在评估对象编造信息时感到很容易。比如，现在一些上级主管部门半年小检查、一年大检查的方式，评估前打招呼，评估对象是很容易应付的。这些可以通过一些技术手段来解决，比如采用随机抽查、明察暗访等方式，再比如要求评估对象建立日记录、周记录、月记录，并且放在单位的内网上公示出来，进行动态跟踪。当然，加大对造假行为的处罚力度也是一种必要的手段。

难点三：立法需不需要先行