中国高速公路新型投融资模式研究_高会晋

公路　２０１４年８月　第８期ＨＩＧＨＷＡＹ　Ａｕｇ．２０１４　Ｎｏ．８收稿日期：檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿檿２０１４－０６－２８Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　Ｍｅｔｈｏｄｓ　ｏｆ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　Ｒｉｓｋ　ｆｏｒＨｉｇｈｗａｙ　ＰｒｏｊｅｃｔＨＵ　Ｌｉａｎｇ１，ＨＯＮＧ　Ｊｉ－ｙｕｎ２（１．ＣＨＥＬＢＩ　Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ　Ｃｏｎｓｕｌｔａｎｔｓ，Ｉｎｃ．，Ｂｅｉｊｉｎｇ　１０００２９，Ｃｈｉｎａ；２．Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ，Ｎｉｎｇｘｉａ　Ｈｕｉ　Ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ　Ｒｅｇｉｏｎ，Ｙｉｎｃｈｕａｎ　７５００１１，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｉｓ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ｆｏｒ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｐｒｏｊｅｃｔ，ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅｓｃｒｅｅｎｉｎｇ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ｒｉｓｋ　ｆａｃｔｏｒｓ　ｒｅｌａｔｅｄ　ｔｏ　ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｌ　ｉｎｄｉｃａｔｏｒｓ，ａｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙ　ｓｔｕｄｙ　ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｉｎｄｅｘ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｐｒｏｊｅｃｔ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ｒｉｓｋ　ａｒｅ　ｍａｄｅ．Ｔｈｅ　ｉｎｄｅｘｓｙｓｔｅｍ　ｆｕｌｌｙ　ｃｏｎｓｉｄｅｒｓ　ｔｈｅ　ｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ，ｐｅｒｔｉｎｅｎｃｅ　ａｎｄ　ｍａｎｅｕｖｅｒａｂｉｌｉｔｙ，ａｎｄ　ａ　ｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ ｓ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｐｒｏｊｅｃｔ　ｒｉｓｋ　ｄｅｇｒｅｅ　ａｓ　ｗｅｌｌ　ａｓ　ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｒｅ　ｍａｄｅ，ｗｈｉｃｈｐｒｏｖｉｄｅｓ　ａ　ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｅａｃｈ　ｐｅｒｔｉｎｅｎｔ　ｐａｒｔｙ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｊｅｃｔ　ａｎｄ　ａ　ｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅ　ｂａｓｉｓ　ｆｏｒ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ａｐｐｒｏｖｉｎｇ　ａｎｄ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｎｇ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ　ｏｆ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｐｒｏｊｅｃｔ．Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｈｉｇｈｗａｙ　ｐｒｏｊｅｃｔ；ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ；ｒｉｓｋ　ａｎａｌｙｓｉｓ；ａｎａｌｙｔｉｃ　ｈｉｅｒａｒｃｈｙ　ｐｒｏｃｅｓｓ（ＡＨＰ）　文章编号：０４５１－０７１２（２０１４）０８－００４８－０５ 中图分类号：Ｆ５４０．３４ 文献标识码：Ｂ　中国高速公路新型投融资模式研究高会晋（华杰工程咨询有限公司　北京市　１０００２９）摘　要：介绍了目前中国高速公路的投融资模式，并重点阐述了ＢＯＴ和ＢＴ两种新型投融资方式的运作模式、程序和重点注意的问题。

关键词：高速公路；投融资；ＢＯＴ；ＢＴ 目前，中国高速公路建设主要有四大资金来源：（１）中央财政收入，包括中央国债和专项资金；（２）省市县的地方投入；（３）商业银行和政策性银行的贷款；（４）外资和民间资本投资。

近年来，政府投资已无法完全满足各省市高速公路建设发展形势的需要，建设资金短缺已在某种程度上制约了高速公路的发展，民营、社会资本和外资在交通运输基础设施建设领域发挥了愈来愈重要的作用。

某些省市ＢＯＴ、ＢＴ项目的总里程和投资规模已远远超过政府投资项目。

１　公路ＢＯＴ项目融资模式（１）ＢＯＴ的含义。

ＢＯＴ是英文Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ（建设—经营一移交）的缩写，指政府授予企业（包括外资企业）以一定期限的特许权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其向用户收取费用或出售商品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

（２）公路ＢＯＴ项目的运作模式。

公路ＢＯＴ项目是指政府与投资人依法成立的项目公司签订特许权协议，项目公司负责拟建公路项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理和养护维修，并通过收取车辆通行费及经营公路服务设施等方式回收投资、偿还贷款并获取合理利润，在双方约定的特许期满后，将公路（含土地使用权）、公路附属设施及相关资料无偿移交给政府，即公路项目的“建设、运营、移交”。

（３）公路ＢＯＴ项目的运作程序。

①项目确定。

公路ＢＯＴ项目的提出，包括机会研究和项目可行性研究均由政府负责，同时项目实施是否采用ＢＯＴ模式的决定权也在政府手中。

②项目发包。

交通运输主管部门作为招标人，通过公开招标或者邀请招标方式发包公路ＢＯＴ项目，确定ＢＯＴ项目的投资人。

无论采用何种方式，在开标后交通运输主管部门都将与投标者就项目运作的具体细节进行谈判，直至双方签订投资协议。

③签订投资协议。

交通运输主管部门与中标人签订投资协议。

投资协议应当包括以下内容：招标人与中标人的权利义务；履约担保的有关要求；违约责任；免责事由；争议的解决方式；双方认为应当规定的其他事项。

④签订特许权协议。

中标人一般在签订项目投资协议后９０日内到工商行政管理部门办理项目法人的工商登记手续，完成项目法人组建。

交通运输主管部门与项目法人在完成项目核准手续后签订项目特许权协议。

特许权协议参照国务院交通运输主管部门制定的特许权协议示范文本并结合项目的特点和需要制定。

特许权协议应当包括以下内容：特许权的内容及期限；双方的权利及义务；项目建设要求；项目运营管理要求；有关担保要求；特许权益转让要求；违约责任；协议的终止；争议的解决；双方认为应规定的其他事项。

⑤项目融资。

投资人使用自有资金作为项目的资本金，通过银行贷款、发行各种有价证券和股票等多种途径筹措项目建设资金，但主要资金来源于银行贷款，包括国内各商业银行、国内银团、国际银团贷款。

⑥项目建设。

项目公司可以自行建设管理公路ＢＯＴ项目，也可选择专业化的项目管理单位对公路ＢＯＴ项目进行管理。

项目公司应按照国家有关法律法规规定通过招标方式选择公路ＢＯＴ项目的施工、监理等参建单位，并分别与其签订承包合同。

在承包合同详细列明规定的项目价格，确定的开工、完工日期，预定的奖励及损失赔偿等条款。

⑦项目运营。

项目公司可以自行负责公路ＢＯＴ项目的运营、养护和维修，也可选择专业化单位对公路ＢＯＴ项目进行管理。

在项目运营期间，项目公司的主要任务是收取车辆通行费，对项目设施进行正常的养护维修及定期的大中修，并将收费收入按供款方的优先次序进行还债，收回股本，获得预期收益。

⑧项目移交。

在特许期结束后，项目公司将项目公路（含土地使用权）、公路附属设施及相关资料无偿移交给政府，项目的性能、状态等在移交时应满足特许权协议的规定。

如果项目维护不当，未达到特许权协议规定的标准，则相应的修复费用由项目公司承担或从项目公司的履约保证金中加以扣除。

（４）适用ＢＯＴ模式的公路范围。

实施公路ＢＯＴ项目的前提条件就是政府对公路经营权益的转让。

自２００４年１１月１日起施行的《收费公路管理条例》中对收费公路的技术等级和规模定义如下：“高速公路连续里程３０ｋｍ以上，但是，城市市区至本地机场的高速公路除外；一级公路连续里程５０ｋｍ以上；二车道的独立桥梁、隧道，长度８００ｍ以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度５００ｍ以上；技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费，但是在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程６０ｋｍ以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费”。

因此，只有达到收费公路技术等级标准、规模的公路项目，才可以采用ＢＯＴ模式进行融资。

（５）特许权包括的范围。

政府给予投资人的特许权保证是ＢＯＴ项目特许合同成立的基础，同时也是投资人据以测算各项收入和费用的依据。

对于公路ＢＯＴ项目而言，特许权一般就是指通过承担拟建公路项目的建设、运营管理和养护维修的义务，享有收取车辆通行费的收费权和公路沿线规定区域内的饮食、加油车辆维修、商店、广告等服务设施的经营权。

（６）对投资人的基本资格要求。

由于高速公路建设项目投资额大、回收期限长，—９４—　２０１４年　第８期 高会晋：中国高速公路新型投融资模式研究因此投资人的财务能力是最为关键的因素。

政府可以根据拟建项目的规模和项目投资估算设定投资人需具备的资格条件，但不能低于《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》第十九条提出的基本条件。

政府一般提供较为宽松的市场准入条件，允许更多有实力的企业跨行业、跨地区进入交通基础设施建设市场；允许中国境内企业或境外企业参与投标；对投资人财务能力提出具体要求，包括对注册资本、净资产、银行信用评定等级、融资能力（银行给予企业的授信额度等）的具体要求、对企业财务状况的评价（根据财务报表和会计师事务所的审计报告，考察企业的资产负债率、流动比率、速动比率、现金流）等。

（７）特许期的确定。

《收费公路管理条例》规定：经营性公路的收费期限，最长不得超过２５年；国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过３０年。

在公路ＢＯＴ项目投资人招标过程中，招标人要求各投资人进行项目成本、直接收益和间接收益的测算，对项目进行财务分析（包括计算项目收益率、项目净现值、投资回收期等财务指标）、风险分析和测算，并在此基础上向政府提出对于特许期期限的要求。

由于各投资人对于未来各项收入和费用的测算不同、希望得到的投资回报率不同，最终提出的特许期也会存在差异。

中标人在投标文件中提出的特许期期限就是最终签订特许权协议时确定的具体期限。

（８）公路ＢＯＴ项目成功实施的经验总结。

①按照国际惯例和项目实际情况合理分配政府和投资人之间的风险，即“谁最能控制的风险，其风险便由谁承担”。

内容包括不可抗力风险、公共政策及法律变化风险、利率变化风险、外汇汇率风险等不可控风险，还包括项目融资风险、项目建设风险（包括征地拆迁、勘察设计、建设施工、交工验收与竣工验收等）、项目运营养护风险（包括道路运营、养护和维修、收费、路政、交通安全管理、服务设施经营与开发等）、项目移交风险、环境保护风险等可控风险。

既不能将本应由政府承担的风险强加到投资人身上，使投资人丧失信心；又不能所有的风险均由政府来承担，使ＢＯＴ项目在实质上成为保证固定投资回报率的贷款合同。

只有合理分配了双方之间的风险，并在项目实施过程中采取有效措施规避和控制风险，才能真正实现双赢的目标。

例如，大部分公路ＢＯＴ项目，将征地拆迁工作划分在政府的职责范围之内，并协助项目公司办理有关手续，有力保障了工程建设进度。

②政府应慎重决定在公路ＢＯＴ项目招标过程中做出的各项承诺，包括所承诺的各项优惠政策实施的可行性和延续性，避免与国家宏观政策及法规发生冲突，造成无法兑现承诺的尴尬局面，既有损于政府的诚信，又伤害了投资人的积极性。