公共政策过程中的邻避冲突及其治理_陈宝胜

⑧ 但多数情 ” 外增加； 设施令人讨厌的审美品质的影响 。
邻避设施和邻避冲突之间的概念， 邻避情结是公民对待 邻避设施的态度， 它由邻避设施而引起， 进而导致邻避冲 突， 是产生邻避冲突的心理基础 。 ， ， “邻避情结 ” “情结” 在英语中是“complex ” 据此 应 “NIMBY complex” ， 但可及英文文献中未见这一用法 。 是 “邻避情结 ” “NIMBY atti检索发现， 与台湾学者所谓 应是 tudes” ， 。 根据维特斯等人的观 汉语应译作“邻避态度 ” 点， 所谓邻避态度（ NIMBY attitudes ） 是一种“不要在我家 后院” 的主张， 它包括以下几层意思： 它是一种全面性拒 绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度； 它 主要是环境主义者的主张， 它强调以环境价值衡量是否 兴建公共设施的标准； 邻避态度的发展不须有任何技术 面的、 经济面的或行政面的理性知识， 它的重点是一项情
以上界定是一种误解。 从环境正义视角来看， 公民 都有平等享受自然环境的权利 。 为了公共利益， 让部分 这有悖于环 公民面对设施的健康危害或生命安全威胁，
瑐 瑠 而将邻避设施都视作公共利益所不可或 境正义原则。
“邻避态度是一种自利的 、 意识形态的或政治的倾 认为
瑣 可以看出， 瑏 ” “NIMBY attitudes” 向。 西方学者的 是人们对
1962 年， 《寂静的春天 》 蕾切尔·卡逊出版了 一书， 该 书的出版极大地唤醒了社会对自然环境的关注， 人们开 始审视各种现代设施对环境和周边居民生活质量 、 身体 “我家后院 ” 生命财产的影响。在此背景下， 反对在 健康、 “邻避冲突 ” 建设和运营各种具有负外部性影响设施的 不
① 转型期的中国， 断出现。 各种邻避冲突事件正呈愈演愈
瑥 可以说， 瑏 “创伤 ” 型。 邻避设施带给周边地区危害的 是形
成邻避情结的重要原因， 虽然这些创伤未必为大多数公 民所亲历， 但无论是设施危害的历史记忆还是现实见证， ， 都在公民心中留下了创伤“原型 ” 形成观念、 情感、 意象 的复杂综合体， 从而产生邻避情结。 因此， 邻避情结是公 民因担心邻避设施的潜在危害会对其构成一定影响而需 要其额外承担某种负外部性成本所产生的对邻避设施的 复杂的嫌恶意象、 矛盾情感和反对观念的综合心理倾向， 是公民邻避抗争行为的直接心理动力 。 邻避冲突概念界定的批判分析 1． 邻避冲突概念的界定视角 1977 年， “not on my block ” 欧海尔在文章中用 来指称
公共政策过程中的邻避冲突及其治理
陈宝胜
内容提要
基于文献研究和规范分析， 对邻避设施、 邻避情结、 邻避冲突等关键概念进行本土化界定， 认
为邻避设施的负外部性影响及其成本收益分配不均衡以及现代公民意识成长是造成邻避冲突日益频发的关 键原因； 加强设施负外部性影响治理 、 优化公共政策制定、 建立设施设址的利益激励机制和信息公开与协作交 流机制、 加强城市功能区规划等， 是有效治理邻避冲突的必然路径 。 关 键 词 邻避冲突 邻避设施 邻避情结 城市规划 公共政策
瑡 这实际上指出了邻避冲突源于设施的负外 瑐 ” 称为邻避。
要准确界定邻避情结， 就要厘清“情结 ” 的内涵。 现 “心中的感情纠葛； 深藏心底 代汉语词典对情结的解释是 。情结是心理学术语， 的感情” 虽然不同心理学家对其定 义不同， 但都认为情结对人行为有重要影响 。 荣格认为 情结是有关观念、 情感、 意象等形成的综合体。 他认为情 结一般由创伤造成， 每种情结都根深蒂固地源于一种原
⑨ 邻避设施的公共效用一般惠及整个地区或更大范 ” 化。
“以服务广大地区民众或为某种特定之经济 邻避设施是 与政策目标， 为多数民众带来利益， 但可能对附近居民产
⑤ 萧代基和 ” 生健康与生命财产显见或潜在威胁之设施 。
部分设施的公共效用甚至 围而不会为设施周边所独占， 但其负外部性影响却集中于设施周 为整个社会所共享， 边地区， 对周边生活环境、 财产价值、 身体健康、 生命安全 等构成威胁。 （ 4 ） 邻避设施周边居民通常对其持反对态度 。 邻避 设施成本效用分配不均衡使设施周边群众通常会反对设 施的建设或运营。感知风险越大， 公民的反对越激烈。设 施的危害程度通常与离设施的距离成反比， 距离越近， 潜 风险与危害越小。 与设施 在风险与危害越大； 距离越远， 距离越近， 公民反对态度因而也越激烈 。 设施风险越高、 危害越大， 给周边带来的潜在负外部性成本也越高， 尤其 当威胁到居民及其后代的生存环境 、 身体健康和生命安 全时， 反对最为激烈与持久。 （ 5 ） 邻避设施不局限于新设置的设施或公共设施 。 随着社会政治经济技术的发展， 某些已经运行多年的设 施， 其负外部性影响可能会被认识而遭致反对， 这可能是 技术发展使人们认识了先前未被认识的危害， 或是公民 意识的增长与政治空间发展的结果 。 有潜在危害的私人 企业也会成为邻避抗争的对象 。 台湾学者关于邻避冲突的研究视野中， 邻避情结是 一般被视作邻避冲突的同义词 。 汤京平等认 重要概念， ， “所谓邻避情结或邻避症候群 、 为 是指随着环境意识高 涨， 居民相信其有权利抗拒危害地方环境的设施进驻其 邻近地区， 因此透过体制内或体制外的手段使标的设施
况下， 政府官员、 开发商、 技术专家、 公民之间对设施负外 部性影响的认识存在差异： 政府和开发商偏向于将设施 的负外部性影响说得较低； 公民和社区会夸大设施危害，
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瑡 斯乔伯格等认为 瑏 ， “邻避态度是自私地反 绪性的反应。 瑏 瑢 亨特等 ” 对一种让其他人面对风险而自己获益的愿望 。
② 这指出了邻避设施的基本 ” 反对将它建造在他们周边 。
2007 年厦门 PX 项目事件、 2009 年南京汉口路西 烈之势， 2010 年广东番禺垃圾焚烧发电厂设址争议 、 2010 延工程、 2011 年浙江海宁 年安徽舒城垃圾掩埋场设置暴力冲突 、 晶科能源公司群体性事件等等， 日益频发的邻避冲突不 呼唤着 断考验着中国政府的公共管理和公共决策能力， 学界加强对此问题的理论研究 。 鉴于邻避冲突研究在国 研究基本概念并不清晰， 本文对相关 内尚处于起步阶段， 概念等作出本土化界定， 并对大陆邻避冲突现状和治理 对策进行实证分析和理论探讨 。 邻避设施与邻避情结： 设施负外部性影响的利益驱动 表面而言， 邻避冲突产生于邻避设施的负外部性影 响， 邻避设施的负外部性影响导致周边居民产生反对设 “自家后院 ” 建设或运营的邻避情结， 进而引发邻避 施在 冲突。在对邻避冲突概念进行界定之前， 有必要先厘清
⑦ 用“福 ” 没有收益可言的， 因为地方破坏性被忽视了 。
“福祉” “公共利益” 利” 或 来界定设施所带来的 有失偏颇。 综上， 邻避设施是对一定区域整体存在某种公共效 但潜在负外部性影响却集中于周边社区， 需要周边居 用， 民额外承担某种负外部性成本， 因而遭到周边居民反对 的设施。它具有如下特点： （ 1 ） 邻避设施对一定区域范围具有某种公共效用 。 “一定区域” 可能是一个国家、 省、 市、 或社区等， 具体视设 施效用覆盖范围而定。 用“公共效用 ” 界定设施的“公共 利益” 除前文述及的原因外， 还因为： 地方政府或其领导 者出于某种经济或政治利益的驱动， 可能会建设政绩、 形 象工程， 引进污染严重或潜在危害巨大的设施 。 （ 2 ） 部分邻避设施负外部性影响存在一定争议 。 除 ： “财产价值 健康风险外， 邻避设施的负外部性影响还有 下降； 一个设施的成功设置会降低社区阻止其它不想要 的土地利用的能力； 噪音、 交通拥堵、 气味等类似影响造 成生活品质下降； 社区形象下降； 社区服务和社区预算额
主张、 反应、 观点、 愿望或倾向等。 根 待邻避设施的态度、 “邻避情结 如李永展认为 据台湾学者对邻避情结的定义， 是一种个人或社区反对某种设施或土地使用所表现出来
瑤 二者合实际情况。 此外， 公民邻避抗争仅是反对设 缺， 如果在 施的负外部性影响而不是简单地反对公共利益， 讨论邻避冲突之前， 先站在道德评判的高度， 为公民悬设 这本身便是 一个强加的道德标准并对其进行道德审判， 不道德的。 （ 2 ） 基于邻避冲突成因的界定 。 沃尔辛克认为 ， “建 立各种设施以满足人们不同方面的生活需要已是一种必 然， 而在众多设施中， 有部分设施在给人们带来利益和福 还会产生一些负面影响， 如核能发电厂可能有 祉的同时， 核辐射的 危 险； 化 工 厂 可 能 会 产 生 有 毒 物 质 污 染 环 境 ……随着人们对技术负面知识的增长和自身权益意识的 增强， 产生负面影响越多或越大的设施， 其选址、 建设和 运营也越来越引起人们的反对与抗争， 这种现象一般被
③ “地方不欲的土地使用” 。 施便是
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， “邻避设施虽是地方不愿接受的设施， 李永展认为
④ 陈锡镇认为 ” 但却是达成社会公共福利所不可或缺的 。
以便与政府和开发商讨价还价 。 （ 3 ） 邻避设施成本效用分配不均衡 。“邻避设施的利 但大多数成本却倾向于地方 益通常 被 广 泛 地 分 配，
邻避设施和邻避情结这两个关键概念 。 邻避设施（ not in my backyard facilities： NIMBY Facilities） 又称： （ 1 ） 危害设施（ Hazardous Facilities） ； （ 2 ） 有害设 施； （ 3 ） 臭名远扬设施； （ 4 ） 争议性设施； （ 5 ） 风险性设施； （ 6 ） 地方不欲设施或露露设施； （ 7 ） 绝对不要建在任何人 附近的设施； （ 8 ） 在你家后院比在我家后院好的设施； （ 9 ） 不要在我办公室的设施； （ 10 ） 不要在任何人后院的设施； （ 11 ） 不要在地球上的设施； （ 12 ） 不要在那里的设施等等 。 “污染性设施 ” 、 “不宁适设施 ” 、 “嫌恶性 台湾学者则使用 设施” 等。 弗瑞等认为， 邻避设施是“一个公共善（ public good ） 和个人恶（ individual bad） 的混合体， 因此导致社区强烈地